原標題：推動實現執法標準、程序、尺度“三個統一”

來源：中國市場監管報

原標題：推動實現執法標準、程序、尺度“三個統一”

來源：中國市場監管報

□掃描二維碼閱讀《食品安全違法案件查辦通用指南》

編者按

市場監管總局日前下發《食品安全違法案件查辦通用指南》（以下簡稱《食品通用指南》）和《食品安全執法辦案指南（一）》，對食品安全案件辦理程序、規范和技巧作出詳細規定，為基層執法提供指導，對于推動實現全國市場監管食品安全領域執法標準、程序、尺度“三個統一”具有重要意義。本文作者結合工作實際，針對基層執法中存在的誤區和爭議，對《食品通用指南》予以解讀，并就指南未涉及的細節問題予以適當補充和完善，有利于基層執法人員更好地理解和適用《食品通用指南》，進一步規范涉企執法行為，激發經營主體活力，更好地實現政治效果、法律效果、社會效果的有機統一。為便于廣大讀者學習參考，本版分上下兩期刊登此文，敬請關注。

案前準備部分

（一）案件來源

《食品通用指南》除明確列明《市場監督管理行政處罰程序規定》（以下稱總局2號令）所列舉的五種案件來源外，還明確規定：“對屬于市場監管部門管轄的案件線索，應制作《案件來源登記表》報辦案機構負責人簽署處理意見?！?/p>

很多執法人員在日常執法中有種錯誤的習慣性做法，就是在案件確定立案時才填寫《案件來源登記表》?！妒称吠ㄓ弥改稀访鞔_，在接收案件線索時，就應當先制作《案件來源登記表》。

實際上，無論是否“屬于市場監管部門管轄的案件線索”，均應制作《案件來源登記表》報相關負責人簽署處理意見。制作《案件來源登記表》及簽署處理意見的負責人并不僅限于辦案部門，亦可以為其他內設部門，比如首接部門或相關流轉部門等。

此外，還有一點需要格外注意：除制作《案件來源登記表》外，在案件來源部分，還應當注意將收集到的相關證據材料一并入卷。比如涉及投訴舉報的，應當將投訴舉報的相關工單、通話記錄、工作記錄（接待記錄）及投訴舉報人提供的證據材料等一并入卷。監督檢查發現問題的，要將相應的監督檢查來源、監督檢查現場記錄、抽檢記錄、檢驗報告等相應證據材料一并入卷。

（二）案件分析和立案

《食品通用指南》明確辦案機構應當進行案件線索分析和核查，判斷有無違法行為存在。

其一，有違法行為存在并不意味著必須立案。立案的四大條件之一，是“應當給予行政處罰”。對線索分析和經核查確認，雖有違法行為存在但依法應當不予處罰或可以不予處罰的，可不予立案，仍可填寫《不予立案審批表》。

其二，對案件線索分析，可以根據實際需要制作書面分析材料。相關分析材料可以根據實際情況決定是否入卷?？梢匀刖淼?，應當入副卷。

其三，立案前核查時亦可根據案件實際需要進行現場檢查、詢問或采取先行登記保存或強制措施等，不僅限于《食品通用指南》中的監督檢查。有部分執法人員認為現場檢查、詢問或采取先行登記保存或強制措施等，應當且只可以在立案之后才可以進行的觀點是錯誤的。

其四，實踐中，收到商家違法線索后，經核查發現“因當事人下落不明致使案件暫時無法調查”的情形，也應當按照總局2號令第十九條的規定，根據核查情況，由部門負責人決定是否立案。立案后，如果因為被舉報人未在住所地經營，又無法取得聯系，致使行政處罰程序無法進行時，可依據總局2號令第四十六條的規定，中止調查。從立法技術上講，在第四十六條而非第二十條中規定“因當事人下落不明致使案件暫時無法調查”的處理情形，是對當事人下落不明是否予以立案的明確指引。

（三）案前準備

《食品通用指南》明確了以下幾點：

其一，辦案人員不得少于兩人，而非只可指定兩人。尤其是重大疑難復雜案件，可以指定多人分別參與案件辦理，確定人員分工。

其二，明確列舉現場檢查前應當準備的基本執法文書和執法裝備，做好檢查前的準備。

其三，列舉商請公安機關提前介入的情形。

筆者補充以下幾點：

首先，除詢問前應當制作詢問提綱外，在現場檢查前還應當制作檢查方案（檢查提綱）。尤其是重大疑難復雜案件，檢查方案必不可少。方案除列明人員分工安排、材料和設備準備外，還應當根據案件的具體情況，列明檢查事項、檢查內容和相關準備措施、相關部門或人員溝通聯絡等情況。提前分析判斷當事人可能的配合程度、違法行為的嚴重程度等，并作出相應的預案。

其次，做好與其他相關部門或人員的溝通聯絡準備工作。應當根據實際需要，決定是否提前聯系屬地政府部門、包保人員、基層組織工作人員、網格員及其他相關部門工作人員等。如需現場提取復雜證據、電子取證，對涉案物品、設備等查驗或檢驗，還需要提前聯系相關專業人員、檢驗檢測人員等到場配合。

最后，做好向上級的請示匯報工作。根據需要口頭或書面匯報，必要時應當經上級口頭、書面批準或批示后，方可采取相關調查措施。

案件調查部分

（一）確認違法主體和現場檢查注意事項

《食品通用指南》明確了以下重點內容：

其一，在已有明文規定的基礎上，再次強調：首次向當事人收集、調取證據的，應告知其享有陳述權、申辯權以及申請回避的權利。

其二，重申調查取證首先應確認違法主體。查看《營業執照》《食品生產許可證》《食品經營許可證》及相關資質證明、相關人員身份證明并復印等。

其三，羅列了現場檢查的基本事項和現場筆錄應當記錄的相關內容。包括但不限于：詳細填寫現場檢查地址，客觀記錄涉案產品存放的具體位置、數量，核對記錄涉案產品標簽上的生產日期、保質期及企業信息等內容，并對現場檢查情況拍照記錄；查閱與涉案產品有關的合同、票據、賬簿、電子數據以及其他有關資料并提取、核對，注明出證日期、證據出處，同時簽字；如實記錄收集證據的過程、辦案人員采取的措施（如抽樣）及現場人員的表現等。

其四，在檢查現場對涉案物品采取先行登記保存或強制措施的流程、范圍及注意事項等。

筆者補充以下幾點：

首先，在檢查現場，往往需要通過查閱相關資質證照等方式，確定涉嫌違法的當事人。在確定當事人的同時，還應當根據當事人的主體登記性質，準確認定屬于法人、其他組織或個體工商戶等不同主體，同時對不同主體的法定代表人、負責人、出資人、經營者乃至實際經營者等進行確認。上述人員不能到場的，其指定、授權的其他相關人員，指定、授權、委托手續必須齊全。還有最重要的一點，一定要在第一時間要求當事人簽署送達地址確認書，確認送達地址和送達方式等。

其次，現場檢查流程要規范，檢查事項和記錄內容要完整，以達到全面調查案件事實、充分提取證據的履職要求。實踐中，部分執法人員對如何開展現場檢查和記錄相關檢查事項不了解，有的檢查記錄過于簡單，僅表述為“我局執法人員對某某現場進行了現場檢查”或“我局執法人員在檢查現場未發現涉案物品”。按照履職到位的要求，除《食品通用指南》中羅列的現場檢查基本事項和現場筆錄應當記錄的相關內容外，檢查人員還需要根據涉嫌違法行為、案件線索等層層遞進，針對發現的問題或應當查明的事項、求證的內容等，延伸檢查。

最后，采取先行登記保存或強制措施，要根據現場檢查發現的實際情況，準確判斷采取相應措施的范圍。例如，有的執法人員只重視涉案食品或食品添加劑等，忽略了與違法行為直接或間接相關的用于食品或食品添加劑的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產經營的工具、設備等相關物品或場所，導致因未及時采取相應措施，相關物品或證據等被轉移、滅失。

（二）明確詢問調查注意事項

《食品通用指南》明確了以下重點內容：

其一，提前制定詢問計劃和詢問提綱。要圍繞已取得的證據和違法行為人的主觀故意或過錯等行為動機制定詢問計劃，計劃應當包括向哪些人進行詢問，擬取得哪些證據或當事人陳述、證人證言等。同時，還要對不同的被詢問人有針對性地制定詢問提綱等。

其二，注意詢問全過程的程序細節問題。比如應個別進行，詢問前出示執法證，告知相應權利義務，收集相關證件材料，查明相關信息，詢問后核對筆錄等。

其三，列舉相關重點詢問內容。食品案件需重點詢問涉案產品采購過程、單位、時間，產品生產日期及批次、數量、價格、存放地點、使用情況，成品（半成品）銷售價格以及其他相關信息，查清涉案金額和違法所得等。

筆者補充一點：

詢問筆錄雖然在證據效力上一般低于書證物證等其他客觀證據，但詢問筆錄往往是對已取得的書證物證、視聽資料、電子證據等其他證據、現場筆錄記錄的涉嫌違法事實等證據的進一步確認、串聯和補強，是對當事人的主觀故意或主觀過錯以及對違法行為的認識程度、有無停止違法行為、進行整改等計劃和措施、是否如實陳述積極配合調查等裁量情節的完整記錄，也是證據三性的關聯性的直接載體，是形成完整證據鏈條的關鍵。同時，詢問也是對當事人進行普法宣傳、釋理說法、指導服務、教育引導的最好時機，更是和當事人溝通聯系、消除對立或對抗情緒的有效途徑?？筛鶕儐柟P錄，針對當事人提出的各種抗辯事由，有針對性地發問，并對后續調查內容和方向作出規劃。

（三）明確責令改正、抽樣檢驗、涉刑移送和限期提供材料等事項

《食品通用指南》明確了以下重點內容：

其一，責令改正應適用于當事人所有的違法行為。行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人立即改正或限期改正違法行為，并在《行政處罰決定書》或《不予行政處罰決定書》中一并表述。責令改正應當完整引用法律、法規、規章的規定，寫明所依據的具體條款。既要引用實體法，也要引用程序法。對于程序法確實沒有規定的，可以只引用實體法和各省（區、市）的程序規定等。法律、法規、規章對逾期不改、拒不改正的后果有規定的，應當填寫相應規定，明確告知逾期不改、拒不改正的后果。在實踐中，存在一種情形：法律、法規只規定不得或禁止某行為，但實體法并未規定責令改正或處罰。有觀點認為此時不需要責令改正。筆者對此持不同意見，此時應只在存在違法行為部分寫明違反實體法的具體法律規定，依據程序法的規定予以責令改正即可。違法情節輕微的，可以先采取口頭或書面教育、勸誡、疏導等方式，促使當事人自覺履行法定義務、糾正錯誤。經教育后自覺履行法定義務，且未造成危害后果的，可以不予追究法律責任。

其二，再次強調案件稽查不受抽樣數量、抽樣地點、被抽樣單位是否具備合法資質等限制。這也是基層執法人員容易犯錯、與日常監督抽檢相混淆的問題，有時會以案件調查過程中抽樣基數不足、被抽樣單位不具備合法資質等為由，主張不能抽檢、放棄抽檢，導致案件后續辦理困難。

其三，強調涉刑移送的同時，抄送同級檢察機關。這一點也是基層執法人員容易忽視的，應引起重視。

其四，再次強調對與案件關聯性強的材料，應當讓當事人限期提供，填寫《限期提供材料通知書》。當然，根據文書范本的要求，在向當事人發出《詢問通知書》時，可以直接在《詢問通知書》中載明讓當事人限期提供的材料目錄，而不必另行填寫《限期提供材料通知書》。

□市場監管總局法規司 吳東海

山東省威海市文登區市場監管局 田海助

山東省威海市市場監管局 李鴻旭

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