原標(biāo)題：生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控能夠避免“政策一般粗”“管理一刀切”

來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào)

原標(biāo)題：生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控能夠避免“政策一般粗”“管理一刀切”

來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào)

◆本報(bào)見(jiàn)習(xí)記者 邢彭

今年3月，《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）印發(fā)，為科學(xué)指導(dǎo)各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)提供了行動(dòng)指南。如何做好生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國(guó)土空間規(guī)劃制度的銜接？生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控如何助力綠色低碳發(fā)展？各地有哪些做法值得借鑒？針對(duì)這些問(wèn)題，本報(bào)記者對(duì)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院戰(zhàn)略規(guī)劃所副所長(zhǎng)、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控中心主任、研究員于雷進(jìn)行了專訪。

將區(qū)域劃分為優(yōu)先保護(hù)、重點(diǎn)管控、一般管控三類管控單元并實(shí)施分類管理

中國(guó)環(huán)境報(bào)：《意見(jiàn)》指出，實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，對(duì)于推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。在您看來(lái)，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控將如何平衡發(fā)展與保護(hù)，助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展？

于雷：生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控緊密銜接區(qū)域發(fā)展與保護(hù)需求，將區(qū)域劃分為優(yōu)先保護(hù)、重點(diǎn)管控、一般管控三類管控單元并實(shí)施分類管理，能夠有效避免“政策一般粗”“管理一刀切”，在推動(dòng)解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的同時(shí)，為高質(zhì)量發(fā)展騰出容量、拓展空間。我認(rèn)為，可以從管控單元?jiǎng)澐?、?zhǔn)入清單編制和實(shí)施應(yīng)用3個(gè)維度來(lái)闡述。

首先，在管控單元的劃定過(guò)程中，以生態(tài)保護(hù)紅線為基礎(chǔ)，對(duì)生態(tài)功能重要、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱的區(qū)域?qū)嵤﹥?yōu)先保護(hù)，守牢自然生態(tài)安全邊界。對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善壓力大、資源能源消耗強(qiáng)度高、污染物排放集中、生態(tài)破壞嚴(yán)重、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高的區(qū)域進(jìn)行重點(diǎn)管控，守住生態(tài)環(huán)境質(zhì)量底線，助力各地在生態(tài)保護(hù)工作中落實(shí)管控要求，指導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、修復(fù)規(guī)劃的制定與實(shí)施。比如，河北省衡水市將衡水湖自然保護(hù)區(qū)劃為優(yōu)先保護(hù)單元，將周邊區(qū)域劃為重點(diǎn)管控單元，嚴(yán)格落實(shí)保護(hù)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有企業(yè)清退、村莊外遷、禁止違規(guī)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)等管控要求，有效降低了衡水湖環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，助力區(qū)域生物多樣性改善和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升。

同時(shí)，在準(zhǔn)入清單的編制過(guò)程中，針對(duì)優(yōu)先保護(hù)單元加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和功能維護(hù)，針對(duì)重點(diǎn)管控單元強(qiáng)化污染物排放管控和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控，一般管控單元保持生態(tài)環(huán)境質(zhì)量基本穩(wěn)定。通過(guò)對(duì)三類單元實(shí)施差異化精準(zhǔn)管控，實(shí)現(xiàn)優(yōu)先保護(hù)單元更好保護(hù)、重點(diǎn)管控單元更好開(kāi)發(fā)。在山東省青島市即墨區(qū)，轄區(qū)內(nèi)24家熱鍍（浸）鋅企業(yè)通過(guò)生態(tài)環(huán)境管控單元優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，以單元準(zhǔn)入要求和排放標(biāo)準(zhǔn)助推熱鍍鋅企業(yè)升級(jí)改造。在企業(yè)優(yōu)化和升級(jí)改造的過(guò)程中，即墨區(qū)還建立了生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單與排污許可等制度聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促使熱鍍鋅行業(yè)集聚發(fā)展、集中治污，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型升級(jí)。

此外，在分區(qū)管控成果的實(shí)施應(yīng)用過(guò)程中，將生態(tài)保護(hù)、環(huán)境質(zhì)量、資源利用等方面的政策要求集成化、空間化和信息化，支撐高效、便捷、智能的決策應(yīng)用。政府在宏觀決策過(guò)程中，可以依托生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控快速做出判斷，提前規(guī)避重大戰(zhàn)略、規(guī)劃、項(xiàng)目決策風(fēng)險(xiǎn)，降低行政成本，減少投資風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)可以通過(guò)自主查詢，主動(dòng)規(guī)避違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，提升生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防水平和效能。2019年以來(lái)，浙江、重慶、廣東等?。ㄖ陛犑校╆懤m(xù)推出“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控平臺(tái)開(kāi)放查詢服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境準(zhǔn)入一鍵查，為招商引資、項(xiàng)目選址選線提供方便、快捷的環(huán)境合理性研判依據(jù)。

與國(guó)土空間規(guī)劃關(guān)系密切，在各自領(lǐng)域堅(jiān)持底線思維、系統(tǒng)思維，共享一套生態(tài)保護(hù)紅線成果

中國(guó)環(huán)境報(bào)：《意見(jiàn)》提出，要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國(guó)土空間規(guī)劃的動(dòng)態(tài)銜接。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)系是什么？在您看來(lái)，如何做好兩者之間的銜接，優(yōu)化開(kāi)發(fā)保護(hù)格局？

于雷：生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國(guó)土空間規(guī)劃關(guān)系密切，在基礎(chǔ)底圖、生態(tài)保護(hù)紅線、法定保護(hù)區(qū)域等方面保持一致，同時(shí)又在管理對(duì)象、管理尺度、管理手段等方面存在顯著差異。兩項(xiàng)制度在各自領(lǐng)域堅(jiān)持底線思維、系統(tǒng)思維，實(shí)施系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理，共同保安全、促發(fā)展。

下一步，要落實(shí)《意見(jiàn)》相關(guān)要求，按照“充分銜接、各有側(cè)重、協(xié)同發(fā)力、分步推進(jìn)”的思路，有序推動(dòng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接，形成制度合力。做好兩者的銜接，要從包括制度、成果、應(yīng)用和工作保障等方面協(xié)同推進(jìn)。

一是加強(qiáng)制度銜接。在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案制定、單元?jiǎng)澏?、清單編制、信息共享等方面做好與國(guó)土空間規(guī)劃的充分銜接，積極推動(dòng)將制度銜接要求納入國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)法律法規(guī)制修訂，在相關(guān)管理制度體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系中深化細(xì)化銜接要求，做好相關(guān)研究及試點(diǎn)工作。

二是加強(qiáng)成果銜接。在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案制定過(guò)程中，與國(guó)土空間規(guī)劃采用統(tǒng)一的國(guó)家基礎(chǔ)地理信息地圖，共享一套生態(tài)保護(hù)紅線成果。建立常態(tài)化的成果共享機(jī)制，暢通平臺(tái)互聯(lián)互通渠道，提高銜接工作的準(zhǔn)確性和時(shí)效性。在分區(qū)管控方案動(dòng)態(tài)更新和定期調(diào)整工作中，做好與“三區(qū)三線”成果的動(dòng)態(tài)銜接。比如，山東省濟(jì)南市分區(qū)管控與國(guó)土空間規(guī)劃在編制過(guò)程進(jìn)行多輪次充分對(duì)接，其中分區(qū)管控基于國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)紅線及自然保護(hù)地優(yōu)化成果，形成生態(tài)空間分區(qū)管控成果。國(guó)土空間規(guī)劃參考分區(qū)管控的水、氣、土等環(huán)境要素污染模擬評(píng)價(jià)結(jié)果，確定市域通風(fēng)廊道、城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施重點(diǎn)布局區(qū)域、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換起步區(qū)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)組團(tuán)分類、黃河生態(tài)風(fēng)貌帶生態(tài)修復(fù)、南部山區(qū)生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)區(qū)域等成果，并在相關(guān)區(qū)縣國(guó)土空間規(guī)劃中進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)，共同指導(dǎo)區(qū)縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制。

三是加強(qiáng)應(yīng)用銜接。建立協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，依托各級(jí)數(shù)字化平臺(tái)，通過(guò)設(shè)立平臺(tái)并聯(lián)審批接口、相互開(kāi)放使用權(quán)限、共用智能分析應(yīng)用模塊功能等方式，協(xié)同支撐重大戰(zhàn)略制定、重大政策制定、重大規(guī)劃編制、重大項(xiàng)目落地，科學(xué)指導(dǎo)各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)。比如，福建省廈門市分區(qū)管控和國(guó)土空間規(guī)劃均采用全市“多規(guī)合一”平臺(tái)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行并聯(lián)審批，分區(qū)管控重點(diǎn)審核項(xiàng)目擬選址所在管控單元及清單的環(huán)境要求符合性，國(guó)土空間規(guī)劃重點(diǎn)審核項(xiàng)目擬選址的用地分類符合性，雙方結(jié)論一致則通過(guò)，不一致則建議重新選擇。

四是要加強(qiáng)工作保障，充分利用相關(guān)技術(shù)交流平臺(tái)，加強(qiáng)交流研討，圍繞兩項(xiàng)制度理論、技術(shù)、管理、應(yīng)用等方面銜接，開(kāi)展重大課題研究，不斷探索銜接新路徑、新模式，加強(qiáng)對(duì)基層工作的指導(dǎo)與培訓(xùn)，提升基層管理機(jī)構(gòu)技術(shù)能力，規(guī)范各地銜接工作。

實(shí)現(xiàn)從源頭厘清減污、降碳、管控單元三者間的關(guān)聯(lián)機(jī)理

中國(guó)環(huán)境報(bào)：《意見(jiàn)》明確指出，要開(kāi)展生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控減污降碳協(xié)同試點(diǎn)。記者注意到，目前已有部分地區(qū)開(kāi)展了這項(xiàng)工作，請(qǐng)問(wèn)成效如何，下一步有何打算？

于雷：2022年以來(lái)，為建立與碳達(dá)峰碳中和工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，在生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一組織推動(dòng)下，全國(guó)16個(gè)地區(qū)分地市、縣市區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)3個(gè)層級(jí)開(kāi)展了生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控減污降碳試點(diǎn)工作，結(jié)合地方實(shí)際，針對(duì)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控減污降碳協(xié)同技術(shù)體系構(gòu)建路徑進(jìn)行了探索。

從現(xiàn)狀來(lái)看，通過(guò)大氣污染物和碳排放行業(yè)特征、空間特征及演變趨勢(shì)，識(shí)別減污降碳協(xié)同管控的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)行業(yè)；在此基礎(chǔ)上，根據(jù)碳、污的同根同源性，識(shí)別重點(diǎn)區(qū)域和單元。目前，在廣州、煙臺(tái)和臨沂都已探索建立了二氧化碳和大氣污染物一體化排放清單，實(shí)現(xiàn)了從源頭厘清減污、降碳、管控單元三者間的關(guān)聯(lián)機(jī)理。

從減污降碳協(xié)同性上分析，統(tǒng)籌分區(qū)管控中大氣環(huán)境質(zhì)量底線目標(biāo)、能源利用上線目標(biāo)與碳排放總量和強(qiáng)度目標(biāo)、能耗“雙控”目標(biāo)等，從產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、治污工藝和生產(chǎn)工藝升級(jí)、能源清潔低碳轉(zhuǎn)型、資源循環(huán)利用、低碳降碳技術(shù)等角度梳理相關(guān)部門政策措施，建立量化評(píng)估體系，篩選協(xié)同控制效果、經(jīng)濟(jì)性較好的政策和技術(shù)措施，構(gòu)建減污降碳協(xié)同措施庫(kù)。煙臺(tái)、南通、準(zhǔn)東、重慶等地分別采用了彈性系數(shù)、歸一化指數(shù)、波士頓矩陣、協(xié)同坐標(biāo)等量化評(píng)估方法進(jìn)行了減污減碳協(xié)同分析，篩選出了適合本地協(xié)同控制的任務(wù)措施。

從準(zhǔn)入清單優(yōu)化上看，在既有準(zhǔn)入清單基礎(chǔ)上，按照“識(shí)別重點(diǎn)單元減污降碳協(xié)同特征—銜接減污降碳措施—優(yōu)化清單要求”的技術(shù)路徑，結(jié)合地方部門、重點(diǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)意見(jiàn)建議，將減污降碳措施落實(shí)到生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單中。如鄒平市從措施庫(kù)中挑選電解鋁、鋼鐵、電力、焦化等減污降碳協(xié)同性較高的重點(diǎn)行業(yè)措施，探索建立行業(yè)層面準(zhǔn)入清單。

雖然試點(diǎn)工作取得積極成效，但在部門協(xié)調(diào)銜接、基礎(chǔ)分析、關(guān)鍵方法選取和規(guī)范等方面仍有待進(jìn)一步強(qiáng)化探索。未來(lái)要在總結(jié)第一階段試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方特點(diǎn)，分類開(kāi)展下一階段試點(diǎn)工作，深入探索生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與減污降碳協(xié)同管控的技術(shù)路徑和管理模式，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，為相關(guān)技術(shù)和管理要求制定提供支撐。

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