原標(biāo)題：建立運(yùn)用好法律體系 解決預(yù)付式消費(fèi)難題

來源：中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管報(bào)

原標(biāo)題：建立運(yùn)用好法律體系 解決預(yù)付式消費(fèi)難題

來源：中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管報(bào)

3·15前夕，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)發(fā)布《2023年預(yù)付式消費(fèi)領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)報(bào)告》。報(bào)告認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)已形成了預(yù)付式消費(fèi)領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律體系，但同時(shí)存在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的問題，建議完善預(yù)付式消費(fèi)相關(guān)立法、強(qiáng)化行政監(jiān)管、加大司法救濟(jì)力度、促進(jìn)社會(huì)共治等。

預(yù)付式消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法治發(fā)展歷程

經(jīng)過近些年的發(fā)展，我國(guó)目前形成了以《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》為基礎(chǔ)，以商務(wù)部《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》、市場(chǎng)監(jiān)管總局《侵害消費(fèi)者權(quán)益行為處罰辦法》以及相關(guān)行業(yè)規(guī)章或規(guī)范性文件為重要組成部分的預(yù)付式消費(fèi)領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律體系。

在國(guó)家層面，《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》1993年通過后，經(jīng)歷了2009年、2013年兩次修正，但關(guān)于預(yù)付式消費(fèi)的規(guī)定并無變化，未就經(jīng)營(yíng)者的違法行為規(guī)定相應(yīng)的行政處罰措施。有鑒于此，各相關(guān)職能部門逐步加強(qiáng)對(duì)預(yù)付式消費(fèi)的行政監(jiān)管。2012年9月，商務(wù)部發(fā)布《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》，在一定程度上彌補(bǔ)了法律對(duì)預(yù)付式消費(fèi)規(guī)范之不足。2015年1月，工商總局發(fā)布《侵害消費(fèi)者權(quán)益行為處罰辦法》，對(duì)法律的有關(guān)規(guī)定作了進(jìn)一步細(xì)化，明確了預(yù)付式消費(fèi)中針對(duì)經(jīng)營(yíng)者違法行為的行政處罰。交通運(yùn)輸部、教育部等部門在自己職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)涉及預(yù)付式消費(fèi)的問題采取了一些措施，并取得了較好效果。

在地方層面，各地結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)踐，開啟了地方層面的相關(guān)立法活動(dòng)。云南、河南、黑龍江、河北、安徽、湖南、湖北、江蘇、浙江、山東、廣西、陜西、貴州、吉林、甘肅、上海、遼寧等地的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例都對(duì)預(yù)付式消費(fèi)問題進(jìn)行了規(guī)范。甘肅、貴州、浙江三省在其合同監(jiān)督管理?xiàng)l例或合同行為管理監(jiān)管規(guī)定中對(duì)預(yù)付式消費(fèi)問題進(jìn)行了規(guī)范。一些地方還制定了預(yù)付式消費(fèi)的專項(xiàng)立法，針對(duì)預(yù)付式消費(fèi)問題相繼出臺(tái)了地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件。

預(yù)付式消費(fèi)權(quán)益保護(hù)新進(jìn)展

——立法保護(hù)方面。2023年，我國(guó)預(yù)付式消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)在地方立法方面取得了一些新進(jìn)展。山西省人大常委會(huì)發(fā)布新修訂的《山西省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》，對(duì)預(yù)付式經(jīng)營(yíng)者在應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)方面作了較為具體的規(guī)定。深圳市人大常委會(huì)通過了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》，有5個(gè)條款涉及預(yù)付式消費(fèi)問題，這是迄今為止規(guī)定相關(guān)問題條款最多的一部地方性法規(guī)。山東省人大常委會(huì)批準(zhǔn)《聊城市單用途預(yù)付消費(fèi)卡管理?xiàng)l例》通過，詳細(xì)規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者不得發(fā)行預(yù)付卡或辦理續(xù)卡的情形，將經(jīng)營(yíng)者對(duì)預(yù)付式消費(fèi)者的公告、通知義務(wù)合理擴(kuò)展。

——行政保護(hù)方面。2023年，我國(guó)預(yù)付式消費(fèi)領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的行政監(jiān)管方面取得重大進(jìn)展。北京市相關(guān)職能部門印發(fā)了《北京市交通運(yùn)輸行業(yè)單用途預(yù)付卡備案管理辦法》《北京市體育行業(yè)預(yù)付式消費(fèi)領(lǐng)域資金監(jiān)管實(shí)施細(xì)則（試行）》《北京市民辦職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)單用途預(yù)付卡預(yù)收資金監(jiān)管細(xì)則（試行）》《北京市單用途商業(yè)預(yù)付卡備案及預(yù)收資金管理實(shí)施辦法（試行）》等多個(gè)規(guī)范性文件，加強(qiáng)行政監(jiān)管。深圳市多部門聯(lián)合印發(fā)《深圳市開展預(yù)付式經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域數(shù)字人民幣試點(diǎn)推廣工作方案》，利用智能合約等功能，建設(shè)預(yù)付式經(jīng)營(yíng)監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。其他省份也根據(jù)當(dāng)?shù)仡A(yù)付式消費(fèi)活動(dòng)中的突出問題，加強(qiáng)監(jiān)管，但多數(shù)地區(qū)的監(jiān)管仍主要聚焦于單用途卡消費(fèi)范圍，對(duì)無卡式預(yù)付消費(fèi)缺乏有效監(jiān)管。

——司法保護(hù)方面。從中國(guó)裁判文書網(wǎng)發(fā)布的2023年預(yù)付式消費(fèi)糾紛案件的情況來看，年度預(yù)付式消費(fèi)糾紛案件主要集中于體育健身與美容美發(fā)領(lǐng)域，這兩類案件分別占到案件總數(shù)的50%和26.5%。從案件類型情況來看，涉及預(yù)付式消費(fèi)領(lǐng)域消費(fèi)者要求退款的糾紛達(dá)48件，占中國(guó)裁判文書網(wǎng)所公布案件總數(shù)的71%。另外，從2023年公布的裁判文書來看，90%的消費(fèi)者在這類預(yù)付式消費(fèi)糾紛案件中得以勝訴。

——社會(huì)保護(hù)方面。中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)及各地消費(fèi)者組織在預(yù)付式消費(fèi)領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用。《上半年全國(guó)消協(xié)組織受理投訴情況分析》指出，預(yù)付式消費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式已經(jīng)成為消費(fèi)者權(quán)益受侵害的主要風(fēng)險(xiǎn)問題之一，并公布了一些典型案例。《2023年上半年消費(fèi)維權(quán)輿情熱點(diǎn)》中，涉及預(yù)付式消費(fèi)模式的家樂福超市購(gòu)物卡限制消費(fèi)問題成為十大輿情熱點(diǎn)之一。各地消費(fèi)者組織積極履行其對(duì)預(yù)付式消費(fèi)領(lǐng)域消費(fèi)者的保護(hù)職責(zé)。寧波打造了“放心充”消費(fèi)服務(wù)平臺(tái)，上海啟動(dòng)“助力發(fā)卡經(jīng)營(yíng)者提升信用水平專項(xiàng)行動(dòng)”，重慶大足區(qū)化解了健身預(yù)付卡消費(fèi)群體的糾紛。一些地方政府部門及媒體也積極參與了預(yù)付式消費(fèi)問題的治理，積極營(yíng)造維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益良好輿論氛圍。

預(yù)付式消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的主要問題

從2023年預(yù)付式消費(fèi)領(lǐng)域消費(fèi)者的投訴、訴訟及相關(guān)情況報(bào)道來看，該領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)主要問題是：

——經(jīng)營(yíng)者違規(guī)辦卡。經(jīng)營(yíng)者往往不與消費(fèi)者簽訂書面合同，而是采用口頭約定的方式，待消費(fèi)者使用時(shí)才告知該卡所附帶的各種限制條件。很多經(jīng)營(yíng)者為其發(fā)放的單用途卡設(shè)定了一年或兩年的有效期，且到期后拒絕辦理延期。

——經(jīng)營(yíng)者拒絕開具消費(fèi)憑證。這主要包括兩類情形：一是消費(fèi)者付款后經(jīng)營(yíng)者不按規(guī)定向消費(fèi)者開具發(fā)票或其他消費(fèi)憑證；二是經(jīng)營(yíng)者僅對(duì)消費(fèi)者每次消費(fèi)的信息記錄在冊(cè)，但未向消費(fèi)者提供相應(yīng)憑證或資料信息。第一類情形，對(duì)一些使用現(xiàn)金的群體特別是老年消費(fèi)者群體影響較大。第二類情形下，消費(fèi)者要求經(jīng)營(yíng)者退還預(yù)付款余額的主張，因無法提供相應(yīng)證據(jù)而難以得到支持。

——經(jīng)營(yíng)者服務(wù)承諾兌現(xiàn)差及變相漲價(jià)。經(jīng)營(yíng)者提供的商品或服務(wù)存在降低商品或服務(wù)質(zhì)量、變相漲價(jià)、縮短消費(fèi)時(shí)限、單方更改服務(wù)內(nèi)容等，實(shí)踐中大量的消費(fèi)糾紛便是因此而引發(fā)，特別是在美容美發(fā)、體育健身、教育培訓(xùn)等消費(fèi)領(lǐng)域。

——消費(fèi)者辦卡容易退費(fèi)難。這是目前在預(yù)付式消費(fèi)投訴及訴訟糾紛中涉及最多的一類問題。主要分為如下幾種具體情形：一是經(jīng)營(yíng)者變更，導(dǎo)致消費(fèi)者不僅無法按照經(jīng)營(yíng)者原先承諾進(jìn)行消費(fèi)，而且難以找到“原經(jīng)營(yíng)者”要求退款退費(fèi)；二是經(jīng)營(yíng)者違約或單方面作出重大變更，但拒不退款退費(fèi)；三是經(jīng)營(yíng)者為退款設(shè)定不合理?xiàng)l件；四是經(jīng)營(yíng)者不按規(guī)定向消費(fèi)者退還預(yù)付款利息及相關(guān)合理費(fèi)用；五是經(jīng)營(yíng)者由于強(qiáng)制執(zhí)行等原因?qū)е峦丝钔速M(fèi)存在困難。

——經(jīng)營(yíng)者跑路，消費(fèi)者挽回?fù)p失難。具體有兩種情形：一是經(jīng)營(yíng)者惡意欺詐，故意在其準(zhǔn)備關(guān)門歇業(yè)前搞優(yōu)惠促銷活動(dòng)，誘使消費(fèi)者預(yù)付資金之后便跑路失聯(lián)；二是經(jīng)營(yíng)者收到預(yù)付款后，因經(jīng)營(yíng)不善關(guān)門停業(yè)，但未通知尚有余額未消費(fèi)的消費(fèi)者便卷款跑路，導(dǎo)致消費(fèi)者損失難以追回。

——消費(fèi)者維權(quán)難度大。主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是維權(quán)成本大，常高于預(yù)付余額，特別是在采取訴訟或仲裁方式維權(quán)的情況下；二是證據(jù)不足，消費(fèi)者即便提起訴訟，其勝訴的難度也比較大；三是相關(guān)法治保障體系不完善，導(dǎo)致法院判決結(jié)果差異較大，難以實(shí)現(xiàn)同案同判。

此外，我國(guó)預(yù)付式消費(fèi)領(lǐng)域消費(fèi)者保護(hù)還存在一些與其他消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域共性的問題，如經(jīng)營(yíng)者誘導(dǎo)消費(fèi)者訂立合同侵害其知情權(quán)、泄露消費(fèi)者個(gè)人信息或侵犯其隱私權(quán)、利用格式合同中的“霸王條款”侵害消費(fèi)者自由選擇權(quán)與公平交易權(quán)等。

消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題的原因分析

預(yù)付式消費(fèi)領(lǐng)域存在的損害消費(fèi)者權(quán)益問題主要與相關(guān)立法不夠健全、行政監(jiān)管不夠有效、司法保護(hù)存在不足、社會(huì)共治有待強(qiáng)化等因素具有密切關(guān)系。

——立法體系不夠健全。《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第五十三條規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者的履約義務(wù)和民事責(zé)任，但未規(guī)定行政處罰措施。另外，該法并未就預(yù)收款的管理與使用、經(jīng)營(yíng)者履行合同義務(wù)的具體要求作出規(guī)定。盡管《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》《侵害消費(fèi)者權(quán)益行為處罰辦法》在一定程度上彌補(bǔ)了不足，但因其立法位階較低而影響其適用效果。各地制定的相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件，則僅能在特定地域范圍內(nèi)發(fā)揮作用。

——行政監(jiān)管不夠有效。由于相關(guān)立法存在缺陷，實(shí)踐中存在部分行業(yè)或領(lǐng)域中的預(yù)付式消費(fèi)無人監(jiān)管、有些行業(yè)或領(lǐng)域的預(yù)付式消費(fèi)則存在多頭監(jiān)管的混亂現(xiàn)象。另外，對(duì)預(yù)付式消費(fèi)問題進(jìn)行行政監(jiān)管的部門受自身職責(zé)限制，監(jiān)管范圍有限。地方出臺(tái)的一些法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件對(duì)預(yù)付式消費(fèi)的規(guī)定不盡相同，導(dǎo)致各地監(jiān)管主體、職責(zé)、監(jiān)管措施等不盡相同。

——司法保護(hù)存在不足。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是復(fù)雜的審理程序投入的人力、財(cái)力、時(shí)間等成本，讓消費(fèi)者覺得“得不償失”；二是缺乏司法機(jī)關(guān)與行政監(jiān)管部門的常態(tài)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

——社會(huì)保護(hù)有待加強(qiáng)。消協(xié)組織在預(yù)付式消費(fèi)領(lǐng)域發(fā)起公益訴訟或集體訴訟的數(shù)量較少，其與檢察機(jī)關(guān)的互相配合支持尚未形成常態(tài)化的工作機(jī)制。預(yù)付式消費(fèi)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者及行業(yè)協(xié)會(huì)的自律自治作用，尚未充分發(fā)揮作用。

解決問題的對(duì)策建議

——完善預(yù)付式消費(fèi)相關(guān)立法，細(xì)化各環(huán)節(jié)規(guī)定，強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)者舉證責(zé)任。首先，通過修改《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》或制定專項(xiàng)立法的方式，全面、系統(tǒng)地規(guī)范預(yù)付式消費(fèi)，細(xì)化有關(guān)預(yù)付款消費(fèi)的規(guī)定。其次，推動(dòng)建立預(yù)付式消費(fèi)訴訟中的舉證責(zé)任倒置制度，降低消費(fèi)者維權(quán)難度。

——強(qiáng)化預(yù)付式消費(fèi)行政監(jiān)管，推動(dòng)聯(lián)合整治，實(shí)施信用約束和懲戒。首先，建議由有關(guān)部門牽頭建立常態(tài)化的預(yù)付式消費(fèi)監(jiān)管協(xié)同機(jī)制，針對(duì)預(yù)付式消費(fèi)經(jīng)營(yíng)者跑路問題，對(duì)預(yù)付款使用進(jìn)行智能化監(jiān)管，保障消費(fèi)者預(yù)付資金安全。其次，各監(jiān)管部門應(yīng)為消費(fèi)者提供公開、便捷、高效、低成本的投訴維權(quán)渠道，對(duì)消費(fèi)者反映的問題及時(shí)核查處理。

——加大預(yù)付式消費(fèi)司法救濟(jì)力度，減輕消費(fèi)者舉證責(zé)任，建立消費(fèi)糾紛訴調(diào)對(duì)接工作機(jī)制。首先，優(yōu)先保障消費(fèi)者權(quán)益，尤其應(yīng)減輕消費(fèi)者的舉證責(zé)任，加大經(jīng)營(yíng)者的舉證責(zé)任。其次，充分運(yùn)用司法建議的途徑，對(duì)審判實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)者違法違規(guī)行為，向有關(guān)行政主管部門提出強(qiáng)化監(jiān)管的意見、提供案件線索。最后，探索建立消費(fèi)糾紛訴調(diào)對(duì)接工作機(jī)制，深入推進(jìn)訴源治理，大幅度減少消費(fèi)糾紛。

——重視發(fā)揮消協(xié)組織作用，匯聚社會(huì)各方力量，促進(jìn)預(yù)付式消費(fèi)社會(huì)共治。首先，檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)與消協(xié)組織協(xié)作，確定相互分工及訴訟主體；擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟的范圍，囊括整個(gè)預(yù)付式消費(fèi)領(lǐng)域。其次，行業(yè)主管部門加強(qiáng)與消協(xié)組織的聯(lián)動(dòng)，形成嚴(yán)格、完善的事前防范、事中監(jiān)管、事后追責(zé)的制度體系。再其次，重視發(fā)揮行業(yè)組織的自律作用，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)及時(shí)處理違反行業(yè)規(guī)范的行為，實(shí)施行業(yè)懲戒措施。最后，加強(qiáng)預(yù)付式消費(fèi)領(lǐng)域的消費(fèi)者教育，增強(qiáng)消費(fèi)者防風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

□本報(bào)記者 李秋菊

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