原標題：幫當事人走出程序空轉“漩渦”

來源：檢察日報

原標題：幫當事人走出程序空轉“漩渦”

來源：檢察日報

與即將返回大學校園的孩子告別后，李女士又恢復了在單位與醫院間奔波的生活——一邊上班，一邊照顧病床上的愛人。“雖照舊忙碌，但與前幾年相比，了卻了一樁愁心事，心里的負擔少了一大半。”李女士說。

2016年，李女士的丈夫在工作時突然暈倒被送醫院，至今仍在治療中。李女士為丈夫申請工傷認定，人社局作出不予認定工傷的決定。隨后，她向法院起訴。法院判決要求人社局重新認定，但人社局仍不予認定。李女士又兩次提起訴訟，結果如出一轍。

長達5年多的時間里，李女士身陷“程序空轉”。“像一個循環，走了很遠，又回到起點，無助又心力交瘁。”她告訴記者，直到檢察機關介入，給這個循環按下了“終止鍵”——檢察機關依法開展行政爭議實質性化解，督促人社局對李女士的丈夫重新認定工傷，并幫助其拿到了工傷賠付款。

近年來，與李女士一樣卸下“程序空轉”包袱的人越來越多——自2019年11月以來，檢察機關促進行政爭議實質性化解3.3萬余件，其中行政爭議10年以上的1600余件，20年以上的400余件，讓“結案了事”變“案結事了”。

回歸初始，最高檢為何緊抓這項工作？如今又有何新突破？

從專項到常態，再到必經程序

現實中，一些行政案件反復糾纏于是否符合起訴、立案條件，經過行政復議和法院一審、二審、再審程序，有的甚至發回重審，幾年甚至十幾年仍未進入實體審理程序，程序已結但訟爭未解，影響了群眾的獲得感。

自2018年最高檢單設專司行政檢察的第七檢察廳以來，針對行政訴訟“程序空轉”這一人民群眾急難愁盼問題，最高檢以前所未有的決心與力度扎實推進行政爭議實質性化解，讓“程序空轉”變“峰回路轉”。

2019年，在“不忘初心、牢記使命”主題教育中，一起歷時30余年的行政爭議案件，經由最高檢抗訴得以實質性化解，成為廣大檢察人員開展“辦實事、求極致、解難題、葆本色”深刻教育的生動教材——對此案反映出的“程序空轉”、行政爭議化解難問題，最高檢黨組明確指出：“辦理行政檢察案件，不能單純強調已‘依法辦理’且‘程序正當’，更須將法、理、情融為一體，實質性解決好人民群眾實際問題。”

隨即，最高檢于2019年11月至2020年12月在全國檢察機關開展“加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解”專項活動。此次專項活動靈活運用最高檢掛牌督辦、各級院領導包案、開展公開聽證、司法救助等工作方式，實質性化解行政爭議6304件。

自此，行政爭議實質性化解漸成“燎原之勢”：2021年，結合黨史學習教育、政法隊伍教育整頓，檢察機關在“檢察為民辦實事”實踐活動中，常態化開展行政爭議實質性化解，共實質性化解行政爭議9000余件；2022年，伴隨著檢察工作“質量建設年”的部署落實，行政爭議實質性化解的案件數量超過1.7萬件，再創歷史新高……

2021年6月，黨中央印發《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，要求檢察機關全面深化行政檢察監督，“在履行法律監督職責中開展行政爭議實質性化解工作，促進案結事了”。

為進一步強化該項工作，新修訂的《人民檢察院行政訴訟監督規則》以及新印發的《人民檢察院開展行政爭議實質性化解工作指引（試行）》，明確規定實質性化解行政爭議的原則、方式等，要求做到“一案三查”（即一查法院生效裁判是否準確，審判、執行是否合法；二查行政機關行政行為是否合法；三查有無行政爭議實質性化解的可能），將實質性化解行政爭議作為審查行政訴訟監督案件的必經程序貫穿監督辦案的全流程、各環節，持續解決人民群眾的堵點、難點和痛點。

對于開篇提及的李女士申請檢察監督案件，海南省儋州市檢察院組織召開了有人大代表、人民監督員、律師等參加的公開聽證會。

作為該案的聽證員，海南林源律師事務所律師蒲功明在接受記者采訪時說：“當事人由聽證會開始時的低沉，到爭議成功化解后重燃希望的變化，讓我深受感動。行政爭議實質性化解這項工作不僅為當事人解決了難事，減少了當事人訟累，還節約了司法資源，統一了工傷認定標準，維護了司法判決的公正，真正做到了讓人民群眾在每一個案件、每一個環節感受到公平正義。”

從一案到類案，護航民生民利

房屋質量不合格、房屋被冒名“占有”、拆遷補償有糾紛、見義勇為醫療報銷難、工傷認定難……在剛剛公布的2022年度十大行政檢察典型案例中，超過一半的案件涉及行政爭議實質性化解，且直接影響群眾獲得感、幸福感。其中，多起案件的辦理促進了一類問題的解決。

上海嚴姓父女入住購買的房屋后發現，房屋與原規劃不一致，因訴求未解決而拒交物業費，進而引發新的糾紛。檢察機關一攬子化解“行民”糾紛，并與行政機關、企業采用該案行政爭議實質性化解方案解決了同小區的同類訴訟。

行政檢察依托“一手托兩家”的職能優勢，在行政爭議實質性化解中秉持穿透式監督、能動監督、系統監督理念，以個案為切口，對辦案中發現的苗頭性、傾向性問題，從源頭減少內生、次生案件發生。

曾備受關注的“姚某訴福建省某縣民政局撤銷婚姻登記檢察監督案”中，檢察機關以此案為切入，向該案反映出的“騙婚”“被結婚”法律途徑救濟難問題出手，聯合最高人民法院、公安部、民政部出臺專門指導意見，打通司法與行政堵點，為被冒名頂替、弄虛作假婚姻登記受害人提供了有效救濟。

“依法履職重調查，化解爭議求極致。”中國法學會行政法學研究會副會長、中國人民大學法學院教授楊建順對入選2022年度十大行政檢察典型案例的“任某訴湖南省長沙市某街道辦事處行政強制監督系列案”如是評價。

該案中，任某等10位老人對拆遷補償方案不滿意，但行政機關與審判機關的處理并無不當。檢察機關持續與相關部門溝通協調、對當事人釋法說理。最終，當事人與行政機關重新簽訂新的補償方案，讓持續了4年的6起類案畫上句號。檢察機關還依法幫助獨居且生活特別困難、無住房的一位老人申請了公租房與困難補助，幫其擁有了安定的晚年生活。

楊建順表示，檢察人員開展行政爭議實質性化解，依法履職，不僅將法律的規定做到位，更充分考慮到了法以外的人情，綜合案件事實、法律適用、當事人訴求、專家論證、國法天理人情等各方面，既解“法結”，又解當事人“心結”，通過“辦理一案、治理一片、造福一方”，讓歷史遺留問題有了新時代的解決方案，也為法學界關于值得保護利益等相關理論探討提供了實踐參考。

從個案到類案，實際上也是檢察機關逐漸從被動監督到主動監督、從監督辦案到社會治理轉變的具體體現。行政爭議也逐漸從一案化解，到融入一個地區、一個行業、一個領域突出問題的源頭治理、系統治理。

據了解，2022年，最高檢部署開展“全面深化行政檢察監督依法護航民生民利”專項活動，聚焦就業、教育、社保、醫療、住房、養老、治安、婚姻登記等重點民生領域，與婦女、老年人、殘疾人、退役軍人、農民工和市場主體等特定群體合法權益保護，并指導各地以行政爭議實質性化解為牽引，開展有特色的“小專項”，讓人民群眾在“春風化雨”中感受到公平正義，不斷厚植黨長期執政的政治根基——

山東省檢察機關開展依法護航市場主體權益保護小專項，實質性化解行政處罰非訴執行監督等案件330余件。

安徽省檢察院聯合相關部門開展冒名頂替或弄虛作假婚姻登記行為專項清理行動，實質性化解行政爭議82件，監督撤銷虛假婚姻登記126件。

……

“只有把老百姓的事兒放心上，才能換來老百姓的心、讓老百姓信賴。”全國人大代表、儋州市白馬井鎮學蘭村黨支部副書記吳少玉表示，近年來，檢察工作做得越來越精細，行政爭議實質性化解對群眾的訴求回應及時、精準，檢察官多跑腿多費心，換來當事人少跑腿少操心。檢察官辦案遇到困難解決不了，檢察長親自辦，檢察院一個機關解決不了，相關機關加入一起解決。正是因為這樣務實執著的辦案方式，才真正把案子辦到了老百姓心坎里、辦得讓老百姓滿意。

以“我管”促“都管”，推進訴源治理

“對于一些法律只有原則規定，卻涉及人民群眾急難愁盼的‘不明確事項’，要不要、能不能、敢不敢履行‘兜底’職責，以履職‘我管’促依法‘都管’，檢驗的就是‘人民至上’還是‘但求無過’，是口號震天價響還是真正為黨為民分憂解難？！”2023年伊始，全國檢察長會議對依法能動履職提出了明確要求。

在行政爭議實質性化解中，檢察機關以解決老百姓的實際問題作為“監督權力”“保護權利”的結合點和落腳點，將末端監督向前端治理延伸，成為基層社會治理的一大“法寶”，得到了行政機關、審判機關等的支持與“加盟”。

2022年11月，江蘇省鹽城市與濱海縣兩級檢察院領導包案化解一起行政爭議案。在辦案中，檢察機關適時組織召開公開聽證會，濱海縣交通運輸局副局長出席聽證會并參與化解，共同為該案畫上了圓滿句號。

事實上，在濱海縣的行政爭議實質性化解工作中，常能看到行政部門負責人現場參與的身影。這源自于當地的一項創新工作——行政機關負責人參與行政爭議實質性化解試點（下稱“試點工作”）。

2022年下半年，江蘇省檢察院《關于2019至2021年全省行政檢察案件態勢分析的報告》，得到了全省的高度重視。各地紛紛探索檢察機關與行政機關聯合推動“府院”聯合實質性化解行政爭議的模式與機制。其中，濱海縣檢察院的這項試點工作，經過不到一年的探索，已成為兄弟院爭相學習的教材：

濱海縣委縣政府出臺《關于加強行政爭議實質性化解工作的意見》，縣委政法委專門召開試點工作推進會，并成立“濱海縣行政爭議實質性化解中心”，縣檢察院會同縣法院、縣司法局簽訂《關于推進行政爭議實質性化解的銜接辦法》。

“試點工作落實了法治政府建設中抓住領導干部這個‘關鍵少數’，并將行政爭議實質性化解作為相關單位必考核項，促進相關職能部門、主體協同合作，加強與行政復議、行政訴訟的銜接，加強與人民調解、行政調解、審判調解等的對接，將實質性化解貫穿于行政訴訟全鏈條，完善共建共治共享的社會治理制度，真正做到以點帶面、事半功倍的效果。”濱海縣委全面依法治縣委員會辦公室副主任蒯冬勝告訴記者，試點工作開展近半年來，進入訴訟前的化解率大幅提升，“抓前端、治未病”效果凸顯。

“人間煙火氣，最撫凡人心。一件件行政爭議得以實質性化解的背后，讓尋常老百姓心里的‘石頭’一塊塊落地，平凡卻讓人倍感溫暖、充滿正能量。這是檢察機關鍥而不舍抓監督、撲下身子辦案子、用心用情抓維權的體現。”曾掛職最高人民法院行政審判庭副庭長的華東政法大學教授章志遠深有感觸。

章志遠表示，檢察機關在監督辦案中，以一種開放包容的姿態，通過搭設橋梁平臺的方式，讓多個社會主體參與，以“我管”督相關職能部門“都管”，合力促成行政爭議實質性化解。這也為行政法學界進一步思考、研究中國特色行政檢察制度，如何在法治國家、法治政府、法治社會一體化建設中發揮更大優勢與作用，提供了珍貴的實踐樣本。

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