原標題：消防救援機構是否有權實施拘留處罰

來源：人民法院報

原標題：消防救援機構是否有權實施拘留處罰

來源：人民法院報

2021年1月22日修訂并于同年7月15日施行的行政處罰法，將修訂前的該法第十六條中的“限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”，修改為第十八條第三款“限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關和法律規定的其他機關行使”。由此，產生了消防救援機構是否有權實施拘留處罰的分歧。

第一種意見認為：2019年修改的消防法第四條明確該法的執法主體為消防救援機構，并在第七十條第一款中規定：“本法規定的行政處罰，除應當由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關規定決定的外，由住房和城鄉建設主管部門、消防救援機構按照各自職權決定。”因此，結合行政處罰法第十八條的規定，消防法規定的拘留處罰，應當由消防救援機構實施。

第二種意見認為：消防法規定的拘留處罰，應當由公安機關實施，消防救援機構無權實施。

筆者持第二種意見，理由如下：

一、從行政處罰法修訂的角度分析

行政處罰法規定的限制人身自由的行政處罰，主要是指行政拘留。

全國人大常委會法制工作委員會副主任許安標主編、中國民主法制出版社2021年6月出版的《〈中華人民共和國行政處罰法〉釋義》一書在對行政處罰法第九條進行解釋時明確：“我國一直以來對限制人身自由的行政處罰較為慎重，修訂后的本法第十八條第三款規定，限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關和法律規定的其他機關行使。目前，限制人身自由的行政處罰……適用領域主要是治安管理以及環境保護、藥品管理等領域，有權實施行政拘留的只有公安機關、國家安全機關和海警機構。”在對第十八條進行釋義時重申：“目前國家安全機關實施的特殊領域的限制人身自由行政處罰權，本質上仍屬于警察權，海警機構是在海上實施公安機關的行政處罰權，因此限制人身自由的行政處罰屬于警察權范疇的定性沒有改變，并無實質擴大限制人身自由行政處罰權實施主體之義，這一點其他法律在制定修改時應當予以遵循。”

行政處罰法修訂時，消防法已經作出了執法主體由公安機關消防機構變更為消防救援機構的修改，如果立法機關有意授權公安機關、國家安全機關和海警機構以外的其他主體實施限制人身自由的行政處罰（即拘留處罰），理應在行政處罰法修訂時予以明確。然而，其并未如此明確。

由此可見，行政處罰法將拘留處罰限定為警察權范疇，并無實質擴大拘留處罰實施主體之義。

二、從消防法修改的角度分析

消防法第六十三條、第六十四條、第六十八條均規定了拘留處罰，該法于2019年修改前，因為消防救援機構隸屬于公安機關，根據2008年修訂的消防法第四條第一款關于“縣級以上地方人民政府公安機關對本行政區域內的消防工作實施監督管理，并由本級人民政府公安機關消防機構負責實施”，以及修訂前的行政處罰法第十六條的規定，對于消防法規定的拘留處罰的實施主體為公安機關，從未發生分歧。

2018年11月9日，根據中共中央《深化黨和國家機構改革方案》的要求，公安消防部隊、武警森林部隊退出現役，成建制劃歸應急管理部，組建國家綜合性消防救援隊伍。2019年4月23日，十三屆全國人大常委會第十次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國建筑法〉等八部法律的決定》對消防法進行修改，將該法第四條第一款修改為“國務院應急管理部門對全國的消防工作實施監督管理。縣級以上地方人民政府應急管理部門對本行政區域內的消防工作實施監督管理，并由本級人民政府消防救援機構負責實施……”據此，似乎第一種意見成立。

然而，基于下列理由，說明第一種意見不能成立：

首先，如果第一種意見成立，因《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國建筑法〉等八部法律的決定》的施行時間是2019年4月23日，那么自該時起，至新修訂的行政處罰法2021年7月15日施行期間，將出現消防法中拘留處罰實施權的行使真空期，這不符合邏輯。

其次，消防法自2019年4月23日修改后，又于2021年4月29日根據《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國道路交通安全法〉等八部法律的決定》，對消防法的個別條款進行了修改。此次修改時，恰逢行政處罰法于2021年1月22日修訂后尚未施行期間。然而，此次修改并未涉及有關拘留的條款。也就是說，立法機關并未為“配合”新修訂的行政處罰法第十八條第三款的規定，明確消防救援機構為拘留處罰的實施主體。

綜上分析，2019年4月23日消防法修改時，亦無變更拘留處罰實施主體之義。

之所以對消防救援機構是否有權實施拘留處罰存在認識分歧，應當歸結于立法機關在消防法修改時，沒有考慮到消防救援機構是否可以實施拘留處罰問題。有鑒于此，建議立法機關通過修改法律或者作出立法解釋的方式，對消防法中拘留處罰的實施主體予以明確。

三、從相關規范性文件的角度分析

2019年4月30日，應急管理部下發的《關于貫徹實施新修改的〈中華人民共和國消防法〉有關事項的通知》（應急〔2019〕58號）第三條規定：“發現消防法第六十三條、第六十四條規定的所列違法行為的，消防救援機構依法受案調查，認為應當予以行政拘留，移送公安機關辦理。”

2021年10月15日，應急管理部以應急〔2021〕77號文件下發的《消防救援機構辦理行政案件程序規定》第七條對“本規定所稱的行政處罰種類”作出規定，其中并沒有拘留處罰。

由此可見，根據應急管理部下發的相關規范性文件，法律并未賦予消防救援機構拘留處罰實施權。

（作者單位：山東省東平縣人民法院）

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