原標(biāo)題：完善法律制度促進(jìn)我國(guó)生態(tài)碳匯發(fā)展

來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào)

柴麒敏 田丹宇 解瑞麗 劉伯翰

無(wú)論是國(guó)際還是國(guó)內(nèi)，增強(qiáng)碳匯都是實(shí)現(xiàn)碳中和的必要技術(shù)路徑，對(duì)于助力實(shí)現(xiàn)碳中和愿景至關(guān)重要。5月24日，中國(guó)氣候變化事務(wù)特使解振華在達(dá)沃斯峰會(huì)上宣布，為綠化地球，應(yīng)對(duì)氣候變化，增加森林碳匯，中國(guó)今后十年要種700億棵樹。相較于其他的碳減排/碳吸收措施，生態(tài)系統(tǒng)在發(fā)揮固碳作用的同時(shí)，還有助于改善生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)效益+經(jīng)濟(jì)效益+社會(huì)效益”多重效益共贏的局面，真正實(shí)現(xiàn)“綠水青山”就是“金山銀山”。

我國(guó)生態(tài)碳匯基本情況

生態(tài)碳匯指森林、草原等陸地生態(tài)系統(tǒng)和紅樹林、濱海鹽沼等海岸帶生態(tài)系統(tǒng)吸收二氧化碳的過(guò)程、活動(dòng)或機(jī)制，強(qiáng)調(diào)各類生態(tài)系統(tǒng)及其相互關(guān)聯(lián)的整體對(duì)全球碳循環(huán)的平衡和維持作用。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)氣候變化第二次兩年更新報(bào)告》，在已公開最新碳排放清單中，2014年中國(guó)溫室氣體排放總量（包括LULUCF）為111.86億噸二氧化碳當(dāng)量，其中二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫所占比重分別為81.6%、10.4%、5.4%、1.9%、0.1%和0.6%。如不考慮溫室氣體吸收匯，溫室氣體排放總量為123.01億噸二氧化碳當(dāng)量。2014年中國(guó)土地利用、土地利用變化和林業(yè)吸收二氧化碳11.51億噸，濕地排放甲烷172.0萬(wàn)噸，總計(jì)凈吸收11.15億噸二氧化碳當(dāng)量。林地、農(nóng)地、草地、濕地分別吸收8.40億、0.49億、1.09億、0.45億噸二氧化碳，建筑用地排放253.0萬(wàn)噸二氧化碳，林產(chǎn)品吸收1.11億噸二氧化碳。2014年全國(guó)碳匯量約占碳排放量的1/9。實(shí)現(xiàn)碳中和愿景任重道遠(yuǎn)。根據(jù)2014年國(guó)家溫室氣體排放清單，來(lái)自于林地、草地和林產(chǎn)品的碳匯貢獻(xiàn)量最大，林草是提升碳匯能力的關(guān)鍵領(lǐng)域。

中國(guó)生態(tài)碳匯法律制度建設(shè)進(jìn)展

在森林碳匯方面。我國(guó)森林碳匯制度標(biāo)準(zhǔn)體系發(fā)展迅速，2006年以來(lái)，國(guó)家層面針對(duì)林業(yè)碳匯發(fā)布諸多政策文件，加強(qiáng)森林碳匯計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)方法、項(xiàng)目方法學(xué)、減排量核證方法等方面的研究工作；地方層面圍繞林業(yè)碳匯高質(zhì)量發(fā)展、價(jià)值化實(shí)現(xiàn)機(jī)制開展了形式多樣的實(shí)踐探索；森林資源固碳增匯的生態(tài)功能得到保護(hù)，將林業(yè)碳匯作為生態(tài)環(huán)境損害案件的救濟(jì)方案在司法層面得到認(rèn)可。但森林碳匯立法仍然空白，相關(guān)制度規(guī)則散見于層級(jí)較低的行政規(guī)章及政策性文件。

在草原碳匯方面。我國(guó)草原碳匯還處于前期技術(shù)方法研究、碳匯儲(chǔ)量調(diào)查階段，在立法層面處于空白，國(guó)家及地方層面關(guān)于草原碳匯的政策規(guī)定相對(duì)較少，多散見于應(yīng)對(duì)氣候變化、林草規(guī)劃等政策文件中，不成體系，可操作性不強(qiáng)，專門針對(duì)草原碳匯的政策文件或技術(shù)方法極少。國(guó)家層面雖然針對(duì)草原碳匯發(fā)布了《可持續(xù)草地管理溫室氣體減排計(jì)量與監(jiān)測(cè)方法學(xué)》（AR-CM-004-V01），但受諸多因素影響，目前此方法學(xué)尚未得到實(shí)踐應(yīng)用。

在濕地碳匯方面。2021年底頒布的《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》首次將“碳匯”納入了國(guó)家法律，第三十九條規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照濕地保護(hù)規(guī)劃，因地制宜采取水體治理、土地整治、植被恢復(fù)、動(dòng)物保護(hù)等措施，增強(qiáng)濕地生態(tài)功能和碳匯功能”，為濕地碳匯保護(hù)和發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)。從立法角度來(lái)看，濕地碳匯保護(hù)走在了其他類型生態(tài)系統(tǒng)前列。但目前關(guān)于濕地的法規(guī)政策主要聚焦?jié)竦乇Ｗo(hù)和修復(fù)，關(guān)于濕地碳匯能力的鞏固增強(qiáng)、濕地碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的具體法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)幾乎空白。

在凍土碳匯方面。關(guān)于凍土碳源匯特征存在較大爭(zhēng)議，我國(guó)目前對(duì)凍土碳匯的關(guān)注仍主要聚焦于監(jiān)測(cè)、調(diào)查評(píng)估和科學(xué)研究。有關(guān)凍土固碳能力保護(hù)及凍土碳匯能力開發(fā)的相關(guān)規(guī)則，在國(guó)家立法層面處于空白，在凍土資源較為集中的省區(qū)也缺少相關(guān)政策規(guī)制。

在海洋碳匯方面。近年來(lái)海洋碳匯逐步引起重視，相關(guān)的政策文件逐步增多。但總體來(lái)看，海洋碳匯在立法層面仍為空白，國(guó)家層面有關(guān)政策文件中對(duì)于海洋碳匯的要求主要是引導(dǎo)性、方向性的；地方方面，福建、海南、山東等海洋大省以及廈門、深圳、威海及湛江等沿海城市在藍(lán)色碳匯方面開展先行探索，取得了一定進(jìn)展，但尚未形成成熟的制度體系。

中國(guó)生態(tài)碳匯發(fā)展面臨的問(wèn)題與建議

我國(guó)生態(tài)碳匯發(fā)展仍面臨諸多問(wèn)題，如生態(tài)碳匯上位法缺失，現(xiàn)有制度規(guī)范法律層級(jí)低且不健全；碳匯法律屬性不清，權(quán)屬邊界不明；濕地碳匯與海洋碳匯、森林碳匯存在邊界模糊情形；對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的碳儲(chǔ)量、固碳潛力、固碳機(jī)理及固碳技術(shù)的科學(xué)認(rèn)識(shí)仍然不足；部分生態(tài)系統(tǒng)的碳源和碳匯存在動(dòng)態(tài)的相互轉(zhuǎn)化情形；生態(tài)系統(tǒng)普遍具有較大固碳能力，但多數(shù)生態(tài)系統(tǒng)面臨碳釋放風(fēng)險(xiǎn)；部分生態(tài)系統(tǒng)碳匯潛力不高，碳匯項(xiàng)目開發(fā)難度大，經(jīng)濟(jì)性不高；生態(tài)碳匯交易與全國(guó)碳市場(chǎng)銜接不暢；生態(tài)碳匯計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)方法不足，部分生態(tài)系統(tǒng)碳匯計(jì)量困難；現(xiàn)有生態(tài)碳匯項(xiàng)目減排方法學(xué)不足，方法學(xué)開發(fā)難度較大；生態(tài)碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式較為單一、價(jià)值實(shí)現(xiàn)困難等。

推動(dòng)生態(tài)碳匯管理法治化。加快推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法，在應(yīng)對(duì)氣候變化法中專題規(guī)定碳匯內(nèi)容，出臺(tái)保護(hù)和發(fā)展生態(tài)碳匯的條例或部門規(guī)章，填補(bǔ)生態(tài)碳匯立法空白；推動(dòng)《森林法》《草原法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律修訂，完善相關(guān)配套制度、標(biāo)準(zhǔn)及激勵(lì)保障措施。推動(dòng)生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度改革，明確生態(tài)碳匯法律屬性及判定原則。完善碳匯監(jiān)督管理機(jī)制，建立政府部門生態(tài)碳匯進(jìn)展定期報(bào)告評(píng)估制度。將生態(tài)碳匯作為重要指標(biāo)納入相關(guān)制度性評(píng)價(jià)體系以及政府績(jī)效指標(biāo)考核體系。明確維護(hù)生態(tài)資源固碳功能的權(quán)力和義務(wù)，強(qiáng)調(diào)責(zé)權(quán)對(duì)等，對(duì)于破壞已有碳匯資源以及“造假騙補(bǔ)”等行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲處，對(duì)人為造成生態(tài)碳庫(kù)損失的行為予以法律懲罰。落實(shí)“損害擔(dān)責(zé)、恢復(fù)生態(tài)、堵疏補(bǔ)漏”原則，探索建立“生態(tài)司法+碳匯補(bǔ)償”的環(huán)境司法新模式。

推動(dòng)生態(tài)碳匯管理科學(xué)化。既要肯定生態(tài)系統(tǒng)增匯價(jià)值，也要肯定生態(tài)碳庫(kù)保護(hù)和維持的價(jià)值，將鞏固維持原有碳庫(kù)放在首位，加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)。針對(duì)不同類別、不同區(qū)域、不同環(huán)境條件的生態(tài)系統(tǒng)，開展碳源、碳匯特征調(diào)查評(píng)估，建立分類管理制度。加強(qiáng)濕地、凍土、海洋生態(tài)系統(tǒng)固碳機(jī)理、碳源匯特征及動(dòng)態(tài)變化規(guī)律的研究，開展精細(xì)化管理，因地施策。對(duì)于具有明顯碳匯特征的生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)一步采取措施增加碳匯；對(duì)于呈現(xiàn)碳中性或碳源特征的生態(tài)系統(tǒng)，及時(shí)采取保護(hù)修復(fù)措施，控制溫室氣體排放，努力恢復(fù)其碳匯能力。加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)碳庫(kù)及碳源流動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，對(duì)于存在碳源風(fēng)險(xiǎn)的生態(tài)系統(tǒng)及時(shí)做出預(yù)警，積極采取人為干預(yù)措施。加強(qiáng)生態(tài)碳匯基礎(chǔ)理論、基礎(chǔ)方法、前沿顛覆性技術(shù)研究，開發(fā)具有顯著固碳增匯效果的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)技術(shù)。

推動(dòng)生態(tài)碳匯管理標(biāo)準(zhǔn)化。建立生態(tài)碳匯監(jiān)測(cè)核算體系，開展碳匯本底調(diào)查評(píng)估及潛力分析。加強(qiáng)生態(tài)碳匯方法學(xué)的開發(fā)、論證、研討和實(shí)踐應(yīng)用。對(duì)于增匯潛力較大、具備開發(fā)交易價(jià)值的生態(tài)碳匯類型，開展精細(xì)化分類，出臺(tái)針對(duì)性和操作性強(qiáng)的碳匯計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)方法。針對(duì)不同類型、不同邊界、不同情景的生態(tài)碳匯，分門別類開發(fā)項(xiàng)目減排方法學(xué)；對(duì)于不同類型生態(tài)碳匯的邊界模糊的部分，按一定原則劃歸某一類生態(tài)系統(tǒng)，避免交叉重疊，保證管理規(guī)則的一致性。

推動(dòng)生態(tài)碳匯管理市場(chǎng)化。加強(qiáng)政府引導(dǎo)，探索適宜的碳匯碳價(jià)實(shí)現(xiàn)機(jī)制，開發(fā)各類生態(tài)碳匯自愿減排交易方法學(xué)，推進(jìn)生態(tài)碳匯進(jìn)入全國(guó)碳市場(chǎng)。明確生態(tài)碳匯交易主體的范圍和權(quán)利義務(wù)、項(xiàng)目開發(fā)程序，以及生態(tài)碳匯權(quán)屬的產(chǎn)生、歸屬、流轉(zhuǎn)、確權(quán)規(guī)則。明確生態(tài)碳匯用于質(zhì)押、抵押、留置、抵銷、期貨交易、項(xiàng)目碳中和、司法救濟(jì)等的規(guī)則。拓寬碳匯價(jià)值化實(shí)現(xiàn)渠道，推進(jìn)生態(tài)碳匯保護(hù)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)扶貧、脫貧攻堅(jiān)、精準(zhǔn)幫扶、鄉(xiāng)村振興等政策的銜接。創(chuàng)新碳匯項(xiàng)目開發(fā)和收益分配模式，鼓勵(lì)開展碳匯金融創(chuàng)新。

推動(dòng)生態(tài)碳匯管理國(guó)際化。近年來(lái)，我國(guó)在植樹造林方面取得了舉世矚目的成就，但中國(guó)生態(tài)碳匯發(fā)展成效對(duì)全球應(yīng)對(duì)氣候變化的貢獻(xiàn)未得到國(guó)際社會(huì)的充分重視。當(dāng)前歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制已完成歐盟委員會(huì)和歐洲議會(huì)的立法進(jìn)程，七國(guó)集團(tuán)峰會(huì)倡議建立的“氣候俱樂(lè)部”也傳遞了在國(guó)際會(huì)計(jì)規(guī)則、氣候貿(mào)易團(tuán)體壁壘等方面的傾向。歐盟碳泄漏清單中包括我國(guó)對(duì)歐出口強(qiáng)度較高的產(chǎn)品，會(huì)形成國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定、第三方市場(chǎng)的壟斷地位，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的企業(yè)造成非生產(chǎn)性劣勢(shì)。根據(jù)歐盟議會(huì)通過(guò)的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制法案版本，如果非歐盟生產(chǎn)商能夠證明，進(jìn)口商品的生產(chǎn)過(guò)程已經(jīng)在第三國(guó)支付了碳價(jià)，歐盟進(jìn)口商就可以全額扣除相應(yīng)的成本。因此，應(yīng)加強(qiáng)中國(guó)生態(tài)系統(tǒng)碳匯對(duì)全球應(yīng)對(duì)氣候變化的貢獻(xiàn)研究，積極做好碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制預(yù)案。

作者單位：國(guó)家氣候戰(zhàn)略中心

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