導讀：近年來，電動自行車在給人們出行帶來便利的同時，也給交通秩序和安全帶來了巨大挑戰。如何治理和規范電動自行車，是牽涉億萬百姓人身權和財產權的法律課題。近日，清華大學法學院舉辦“中國電動自行車治理的經驗與挑戰研討會”，記錄并分享了我國電動自行車近十年來的地方立法經驗，為電動自行車的治理提供了寶貴經驗。本期聲音版摘編會上部分專家觀點，以饗讀者。

立法研究需要解決哪些問題

余凌云(清華大學法學院副院長)：電動自行車立法面臨很多問題：一是允不允許使用和發展電動車，也即對電動車的管理是否可能限制公民財產權，理論上如何解釋這個問題，這在學術上引發了很多爭議。二是地方治理如何與“行政三法”(行政許可法、行政強制法、行政處罰法)進行銜接。目前“行政三法”正在全國人大法工委進行修改，如何回應地方治理需要是一個重要議題。在電動自行車治理過程中，地方立法能否設立新的強制、規定新的違法行為、設定新的目錄(許可)，需要進一步研討。

姜明安(北京大學法學院教授)：規范和治理電動車的第一條路徑是立法，通過法律、法規、規章進行規范。目前地方性立法只能規定地方性事務，那么，電動自行車管理是不是屬于地方性事務?為何不制定全國性立法?

當前，每個城市面臨的電動車治理問題不一樣，有的地方限制得很嚴，有的地方放寬，比如湖南汨羅，是個縣級市，就沒有限制。地方立法有道理，但有沒有可能進行國家層面統一立法，然后由地方政府規章或者地方性法規制定執行性規定?

第二條路徑是管理、執法。第三條路徑則是老百姓觀念的形成。如何讓老百姓接受電動車的相關規范，公民的財產權又如何保障?可以從生產、銷售、使用三個環節對電動自行車進行規范和治理。在生產環節，立法需要明確要生產多大、多重、多快的電動車;規定生產超標電動車的廠家需要承擔哪些責任。在銷售環節，應當制定銷售名單，明確相應電動自行車的型號，并且對假冒偽劣商家進行查處。在使用環節，應當考慮制定上牌、登記、行使等規則。每個環節都需要抓好。

陳東(公安部交通管理局法規處處長)：據不完全統計，當前符合國標和超標電動自行車總量為2.7億輛。使用者以中低收入群體為主，事故賠償、使用方面的問題都比較多。電動車立法項目的研究非常具有現實和歷史意義。首先是電動自行車的定義問題。目前非機動車有很多種類，有的是普通電動自行車、有的是電動滑板車、還有的是兩輪的平衡車。滑板車和平衡車目前不認為是交通工具。其次，通過不同主體之間的討論、論證，形成了新的國家標準。再次，在新國標制定之前曾對電動車的性質存在爭議，尤其是對突破國標生產的電動車，如何對其進行定性存在困難，管理也有難題，這些都有探討完善立法的必要。

地方立法有何經驗及特點

陳東：我國現行道路交通安全法2003年出臺時，全國電動車的數量比較少，相關產業剛剛興起，對于電動車的使用、立法中缺乏預期，現在的立法主要是對電動車進行了原則性規定——將電動車納入非機動車進行管理，授權各地進行具體細化。對電動車的立法框架，只是明確了行駛速度、整車質量、外形尺寸的國家標準——符合標準，按照非機動車進行管理，根據的是1999年國家標準。

各地根據道路交通安全法授權，出臺了一些地方性法規。目前有兩種形式：一種融合在非機動車管理規范中，采取這種形式的主要有5個省市。另一種是對電動自行車專門立法，有13個地方，5省8個城市。地方電動車立法，既得益于道路交通安全法的立法授權，也得益于新立法法對設區市的相關授權。

目前國家立法機關正在對道路交通安全法進行修改，已經征求了各部門的意見，準備近期向社會公開征求意見。目前修改的總體思路是授予地方性法規立法權。電動車立法是綜合性立法，涉及生產、銷售。道路交通安全法無法對電動車全鏈條規范，需要地方立法對整個環節進行規范。電動車立法應當是綜合性的、全面的、完整的。

余凌云：《北京市非機動車管理條例》的制定，立法過程非常具有針對性。條例于2018年11月1日起施行，在施行之后的這段時間內，大家對立法的印象很好，沒有負面聲音。廣東深圳很早對電動自行車就有地方立法，效果不錯。南京市《道路交通安全管理條例》已經通過并實施，江蘇省的相關立法也在制定。黑龍江正在進行電動自行車立法。

王慶祥(北京市政府法制辦處長)：北京市的地方立法并非最早，但是在其他地方立法經驗的基礎上，有一些亮點。立法過程中進行了很多調研，北京市立法的主要思路和基本原則是：

第一，堅持維護國家法制統一。我國是一元多極立法體系，對于電動自行車立法中的關鍵問題，社會公眾和生產廠商的認識存在偏差，對于是否進行嚴格規范存在爭議;對于銷售環節是適用產品質量法還是道路交通安全法也存在爭議。北京市的立法堅持道路交通安全法確定了機動車和非機動車的管理分類，確立了基本原則;堅持產品質量法對于電動自行車、電動摩托車的標準，在立法出臺之前，工商和質檢對生產銷售進行了整治和治理。

第二，實施全環節管理，源頭治理。由于政府初期并未對電動自行車及時管理，銷售出于失控情況。如何對百姓的信賴利益進行保障是難點。重點是對生產、銷售的不執行產品質量法的問題進行治理。

第三，積極穩妥推進原則。北京市立法對電動車進行系統的規范，必然會影響百姓利益，因此設置了3年過渡期，對百姓購買的車輛不是一刀切地禁止，而是引導。堅持對生產銷售環節的治理先行，在3年過渡期逐步消化存量。堅持輿論宣傳先行，形成公民對電動車的合理預期，法律出臺之后半年作為試行期，也為社會接受法律制度的變化提供了很好的基礎。

第四，疏堵結合。北京市城市交通擁堵和環境污染問題比較嚴重，希望通過規范促進使用非機動車，從而緩解以上問題，讓公眾樹立安全意識。

鄒維萍(北京市人大法工委副主任)：《北京市非機動車管理條例》以電動自行車和互聯網自行車為規制重點。在條例的制度設計過程中，規范了各個環節。一個制度設計是銷售環節，條例通過產品銷售目錄，以國標為唯一標準，將符合國標的產品即納入產品銷售目錄，這個目錄是開放的。另一個制度設計是登記環節。北京市電動車必須登記，取得行駛證、號牌。為了促進公民購買合標電動車，對于符合目錄的車輛，免費發放行駛證、號牌;而不符合的車輛，則取得臨時行駛證、號牌，臨時號牌具有3年的過渡期。此外，對罰則等問題也作了規范。

同時，北京也啟動了對實施辦法的修改。在實施辦法內，按照道路交通安全法提出的要求和精神明確了如何使用的問題，將滑板、平衡車等納入規范。此外，對于頭盔，標準及其質量等問題的規范作為倡導性條款。把電動三輪車和四輪車納入機動車進行管理。法律的生命在于實施，希望后期的執法監督要跟得上。

杜瑩(北京市公安局交通局法制處副處長)：執法中的問題通過立法予以解決，首先解決了部門職責分工的問題，北京市立法通過職責分工，明確了各部門的職責;通過目錄解決了源頭管理。第二是解決存量車問題。第三是完善非機動車通行安全規范。第四是提高了對非機動車嚴重違法行為執法力度，對一些嚴重行為，確定了現場強制措施，對于嚴重違法行為設置了高額罰款。

當前治理有何成效和不足

馮新毅(廣東省深圳市公安局交通管理局副局長)：截至目前，深圳市電動自行車限行道路共586條，原特區內90%的主次干道、原特區外中心城區道路均已實施限行。目前深圳市禁摩限電的總體運作模式是“強化限行、強化打擊、強化疏導”，從源頭到路面開展聯合整治，落實檢查監督制度，每月將工作情況定期通報到市、區主要領導，促進了工作有效開展。

自2012年起對民生行業電動自行車實行備案管理。明確從事報刊投遞(含快遞、外賣)、運送燃氣和桶裝飲用水及鮮奶以及涉及市政設施搶修的行業可申請備案。備案車輛不受限行管理限制。此外，通過“六統一”(統一工作人員服裝樣式、統一工作人員持證管理、統一送餐車輛編號管理、統一佩戴騎行安全頭盔、統一平臺信用管理體系、統一購置人員和車輛保險)和“六不準”(不準使用超標外賣送餐車、不準載人或實施非法拉客、不準超載、不準沖紅燈、不準走機動車道、不準逆行)對快遞、外賣配送車輛進行精細化管理。

近年來深圳市禁摩限電取得了重大的工作成效。首先是交通事故死亡人數連續下降，實現六年來涉及“五類車”交通事故及死亡人數連續持續下降，全市交通事故死亡人數連續14年下降。其次是交通文明指數明顯提升。

《深圳經濟特區道路交通安全違法行為處罰條例》對電動車違法行為進行了明確規定，突出“重典治亂”。目前處罰條例的修訂工作也列入今年立法計劃。此外，深圳市正在推動《深圳市電動自行車管理若干規定》的出臺，預計該規定將于2019年7月份頒布，12年1日正式施行。

下一步的工作思路是，首先要充分做好風險評估，分層消化、平穩過渡;二是成立市電動自行車管理辦公室;三是為市民發放過渡標識及登記號牌;四是盡量滿足存量電動二輪車的納管需求;五是加大全面禁行區域的公共交通投入。

蔡衛國(江蘇省南京市公安局交管局法制處處長)：江蘇省是電動車生產、使用大省，全省生產廠家超過300家，年產電動自行車超過1000萬輛，目前全省電動自行車(包括不符合國家標準的電動自行車)保有量就達3300多萬輛，其中南京超過400萬輛。不合標準車輛多、交通違法多、交通事故多、火災事故多、被盜案件多是電動自行車存在的主要問題。

在電動自行車的管理中存在以下問題：一是源頭監管不到位，生產、流通環節監管缺位，車輛超標問題未得到根本解決，大量超標電動自行車流入市場。二是駕駛人交通意識淡薄，交通違法行為多發，實際交通管理過程中存在執行難、管理難等問題，法律保障也還不夠健全。三是事故理賠難度大，電動自行車投保率低，發生事故后損害賠償難度較大、醫療費用難以落實。四是特殊行業群體大，從事快遞、外賣及環衛等行業的電動自行車保有量較大，且使用頻率高，尚未形成有效的行業管理。五是法規標準缺失滯后，尚未制定出臺針對電動自行車管理的法規或規章，而僅在地方性法規的部分章節中予以原則性規定。此外新舊國標電動自行車的銜接管理普遍存在缺失。

《南京市道路交通安全條例》已經獲批，接下來，將制定《江蘇省電動自行車管理條例》和《南京市非機動車管理辦法》，進一步加大電動自行車管理力度，推動車輛屬性與號牌鑒定工作。

鄧勝斌(浙江省衢州市司法局局長)：衢州市對電動自行車的管理主要做了以下工作：第一，設立了目錄進行管理，符合目錄，方可銷售。第二，立法創制性的規定，比如在沒有劃分的混合車道時速規定為20km/h。第三，強制保險。在立法中規定了鼓勵強制保險。在實施過程中，政府通過補助引導大家參保。第四，關于佩戴頭盔，開始是鼓勵，后來認識到佩戴頭盔非常重要，所以在規定中改為“應當”兩字，但沒有設置罰則，對于沒有佩戴頭盔的，交警可以責令改正，批評教育。第五，厘清部門職能，在現實執法過程中，多次召開協調會，建立部門聯合執法機制。第六，設置了法律的過渡期，真正開始路面執法距離生效有半年的緩沖期，其間對立法進行大力宣傳和引導。第七，執法的聯動和集中整治。第八，注意大數據信息化管理。由于警力的不足，為了管控到位，把物聯網芯片嵌入牌照，便于監測行車軌跡，發現違法行為，對違法狀況進行數據分析。

當前管理存在的幾個問題：第一，立法權限的限制比較大，如強制保險和強制頭盔。第二，管理力量需要通過技術來解決。第三，對電動車蓄電池管理存在空白。第四，對商家銷售超標電動車的罰則需要完善。第五，對違法行為的教育問題要強化。第六，對外賣車輛的管理、電動三輪、四輪車的管理問題以及對外地車的管理問題要進一步研究解決。

梁宇新(廣西壯族自治區南寧市公安局交通警察支隊秩序科科長)：南寧市2009年出臺電動車條例，對注冊登記予以明確。2012年開始先行先試，對北部灣的城市進行上牌，形成一整套登記注冊管理辦法。注冊登記之后，開始嚴格規范道路管理機制。最初集中整治的效果不是很好，電動自行車的秩序亂象非常普遍。2014年，規定了注冊登記時對車主進行交通安全教育，才能進行后續登記。之后的執法效果很好，95%的違法行為人對教育工作表示支持。在學習教育之后的當年，電動車死亡率下降50%。

立法中也嘗試進行了很多工作，如制定南寧市交通安全條例。對非機動車出現的其他情況均有考慮。但由于在自治區的立法和監管存在很多限制，地方立法較為嚴格。自治區等層面對于非機動車的立法沒有納入議事日程。

對于電動車的管理，應當逐漸向機動車靠攏，同時，強化行政法律責任，提高罰款額度。此外，電動車的很多具體問題也必須認真面對并加以解決，如禮讓行人問題在電動車中難以落實;非機動車載人中乘客撐傘是否違法;私自使用大容量的電瓶問題如何處理等以及對于超標電動車的處置問題，若不及時處置，可能形成新型僵尸車問題。

因此提出以下建議：第一，國家立法機關可以多到基層進行調研，允許一些有特色的地方先行先試。第二，將電動車作為道交法的單獨一個章節。第三，在管理中增加行政強制措施，將報廢、注銷、保險等問題予以考慮。

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[責任編輯：楊凡、徐紅梅]

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