1月14日，山東省出臺《關于深化省以下財政管理體制改革的實施意見》（建成《意見》）。對于構建一個合理的省以下財政體制，山東省在全國率先邁出了一步。

眾所周知，我國是一個擁有5級政府的單一制國家，自古以來，各級政府間的財政關系，就深刻影響著經濟和社會發展。1994年分稅制改革后，中央和地方的財政關系基本理順，盡管存在一些問題，但目前的情況下，稅收返還、財力性轉移支付（以一般性轉移支付為主）和專項轉移支付三種方式，依然能夠保障中央和地方基本“相安無事”。

但1994年的分稅制改革后，省以下的財政關系卻亟待進一步完善。財政部原部長樓繼偉在他的《中國政府間關系再思考》中，就提出了這個問題。而作為中國經濟第三大省、人口第二大省、擁有16個城市、1個計劃單列市、超過130個縣級行政區的省份，其省以下財政關系的改革，自然值得關注。

正因為山東的普遍性與特殊性相結合，因此山東一直是各路專家研究省以下財政關系的最佳樣板之一。2015年，美國經濟學教授羅伊·鮑爾遠赴山東，對山東的財政體系進行了一番調查，并留下了《地方財政體制改革的選擇：山東財政案例》一書。在書中，鮑爾提出了當時山東面臨的幾個問題。

而其中最明顯的，就是山東省省級支出嚴重不足。根據山東省財政數據，2014年山東省級政府支出（注意，不是山東省總支出）僅占總支出的10%，屬于全國最低水平。而區縣政府的公共支出比例占到了66%，屬于全國最高水平。換句話說山東省的政府治理和服務供給并不集中在省政府，而是分散在140個區縣政府和17個地級市政府中（2015年數據）。

2014年全國及山東財政運行情況（數據來源，財政部網站）

造成這種原因的是多種多樣的，但長久以來，山東省政府就注重對于地級市、縣級行政區的激勵。途徑就是，減少地方稅中的省級政府的分成比例。

2003年，山東省政府曾經出臺文件（魯政發〔2003〕112號），明確部分地方稅、共享稅的分成比例。例如在一般企業所得稅在被中央拿走6成后，省級政府僅僅保留8%，地級市拿走32%。個人所得稅，中央拿走6成后，剩下的全部歸稅源所在的地級市。省級政府的主要稅收收入，主要就是部分省屬國企的企業所得稅以及部分營業稅。

而到了2013年，山東省省級政府繼續下劃財政收入。根據魯政發〔2013〕11號文件，山東將省級分享的一般企業營業稅、企業所得稅、個人所得稅以及石化企業增值稅，勝利石油管理局增值稅，電力生產企業增值稅和企業所得稅，國家開發銀行山東分行、高速公路和鐵路運輸企業城市維護建設稅和教育費附加，全部下劃市縣。省級政府擁有的，只有部分特殊企業的稅收。

山東省作為中國的工業大省，產生了規模巨大的營業稅。根據山東省財政數據，2014年，山東省的營業稅毫無疑問是省內第一大稅種。根據2015年山東省財政預算，2014年的山東營業稅稅額1136億元，而當年山東整個的稅收收入只有3965.6億元。但隨著營改增，作為山東最重要的地方稅收不復存在。

為了調動地方積極性，避免地方政府陷入財政困難，中央決定將增值稅在中央和地方進行五五分成。但對于山東省內來說，根據《山東省人民政府關于印發全面推開營改增試點后調整省以下增值稅收入劃分過渡方案的通知》（魯政發〔2016〕21號），山東省級對于這些增值稅的態度是，一分不要，全部給縣市。

對比其他幾個經濟大省，就能看出山東省思路的不同。例如廣東，基本采取了省與市縣五五分成的方法，河北省是三七分成。浙江省和江蘇省政策較為特殊，但也都保留了一定省級存留比例。

而根據鮑爾的調查，雖然中央政府對山東省的轉移支付總量和占GDP的比例都在逐年增加，但山東省獲得的轉移支付，仍然位列全國較低水平。

多種因素造成，山東省一級的財力較弱。

而從1月14日新發布的《意見》可以看出，山東省已經開始著力增加省一級政府的財力。

首當其沖的，便是完善省與市縣財政收入劃分體制。文件規定，針對市縣增值稅、企業所得稅、個人所得稅和資源稅、房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅收入比2017年增長部分，省與市、省財政直接管理縣（市，以下簡稱省財政直管縣）按照20∶80的比例分成。

這也就是說，之前這些收入都是市縣政府的，但從2019年開始，每增長一塊錢，就要有2毛錢上交省財政。而隨著各地稅收收入的增長，省一級財政獲得的分成也會越來越多。

而針對青島市，文件要求從2019年起，青島市專項上解省財政資金增加到30億元，并以此為基數，以后每年按青島市當年財政收入增幅遞增上解，重點用于對財力薄弱地區的轉移支付，支持全省區域協調發展。

那么之前，青島往山東交多少錢呢？根據中國社科院財經戰略研究院主辦的《財貿經濟》雜志社2018年第12期的文章，青島自2012年起向山東定額上解6億元，2014年起以8億元為基數，每年環比遞增5%。相比另外4個計劃單列市，這筆數目并不算多。盡管青島已經與山東省“分灶吃飯”，但近年來山東對青島一直支持有加，青島也應貢獻自己的力量。

同時，這種根據當地財政收入情況確定上解省財政數目的方法，也在一定程度上可以監督當地經濟數據的真實性。畢竟，報得越多，上解的就越多。是要名頭，還是要實實在在的金錢，地方政府估計都要考量一下。

在我國政府間財政關系中，財權和事權不匹配一直是頑疾之一。在《意見》中，山東省初步劃清了省與市縣之間的責任。針對不同經濟狀況的市、縣，以及不同的事項，分別確立的分擔辦法。在轉移支付的部分，《意見》反映了山東省正處于新舊動能轉換、全面脫貧攻堅以及打贏藍天保衛戰的重要時期。這代表了山東省對于地方完成重大工作的激勵措施，而這也是中國各級政府的常態。

關于“省管縣”，一直是人們討論的熱點。過去，浙江憑借“省管縣”的模式，一舉獲得了快速發展。原因就在于，縣的發展擺脫了地級市的“掣肘”，從而能夠在寬松的環境下生長。因此，浙江誕生了諸如義烏、溫嶺、諸暨、蕭山、慈溪等實力超強的縣（市）。例如諸暨縣城，其城建規模和其他地區的大城市幾乎無異，居民生活水平也是全國領先。

但是，“省管縣”制度也存在一些問題。曾有報道分析，縣城畢竟面積較小，經濟輻射能力不足。經濟大省的縣動輒超過100，由省財政直接管理，會阻礙效率提高。縣經濟實力的增強，或許會增加縣申請“升格”的可能性，增加了管理成本。也正因如此，浙江的“省管縣”潛力見頂后，被嚴格執行“市管縣”的江蘇超過（僅蘇南五市的GDP就一度超過了浙江全省，近期又被反超，但人均數據遙遙領先）。近年來，浙江則開始密集的“撤縣設區”，如蕭山、余杭、柯橋已經并入了杭州、紹興等地。

而山東此次擴大省財政直管縣范圍，瞄準的更多是脫貧攻堅任務較重的縣，而非經濟發展迅猛的“明星縣”。鮑爾在書中也指出，地級市的政府領導在面臨GDP、財政收入考核時，往往傾向于將資源集中到所轄區縣中的發達地區，而不是落后地區，造成地級市中富裕區（市、縣）和貧困縣之間的差距拉大。而此次，山東省將大批經濟發展較為落后的縣納入直管范圍，其目標就是實現地區之間的相對均衡發展。

山東作為中國東部經濟發達省份，很早之前就確立了目標，要在2020年建立現代財政制度。更準確 地說，是到2020年時建立起現代化的政府治理體系及財稅管理體系。而此次《意見》的出臺，無疑讓山東在該領域為其他省份做出了示范。

[責任編輯：楊凡、徐紅梅]

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