陳長禮 攝

最近在引人關(guān)注的機構(gòu)調(diào)整中，濟南大刀闊斧推進投融資平臺改革：整合組建六大投融資平臺，由濟南市國資委統(tǒng)一管理。

濟南此舉意圖明確：整合國有資源、國有資產(chǎn)、國有資金、國有資本，探索通過注入存量資產(chǎn)、國債、規(guī)費、土地儲備收益、稅收返還等方式，提升平臺投融資水平，更好地促進全市“四個中心”建設(shè)。有分析人士認為，針對城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要設(shè)置平臺，優(yōu)化了資源配置，能夠更精準(zhǔn)地服務(wù)建設(shè)和發(fā)展。而讓機關(guān)事業(yè)單位的經(jīng)營性資產(chǎn)與原單位脫鉤，徹底實現(xiàn)“政企分開”，也提升了市場化的水平。

事實上，曾經(jīng)為各地城市建設(shè)立下“汗馬功勞”的投融資平臺，均面臨轉(zhuǎn)型壓力。與此同時，走在前列的城市則通過投融資改革，將資源重組，既增強了自身“造血”功能，也為城市發(fā)展“輸血”，走出了一條政府與平臺雙贏的成功轉(zhuǎn)型之路。

曾為城市建設(shè)立下“汗馬功勞”

投融資平臺是在中央和地方實行“分稅制”改革后，地方政府為了在分稅制改革中重新平衡事權(quán)關(guān)系的產(chǎn)物。

改革開放以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，地方建設(shè)性融資需求快速增長。投資產(chǎn)業(yè)、建設(shè)軌道交通、打造新城……在城市建設(shè)發(fā)展過程中，地方政府需要大量資金，僅僅依靠財政顯然是“杯水車薪”。20世紀(jì)90年代起，一些地方政府開始嘗試通過設(shè)立融資平臺公司來對外融資，并逐漸形成了一定規(guī)模的融資平臺公司債務(wù)。在這種情況下，投融資平臺公司如雨后春筍般冒了出來。審計署報告顯示，截至2013年6月，全國共有7170個融資平臺公司。有媒體報道，到2015年地方融資平臺公司已突破萬家。

雖然出現(xiàn)較早，但投融資平臺發(fā)揮主導(dǎo)作用則是從2008年應(yīng)對金融危機開始。2009年初中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，這被地方政府視為對地方政府投融資平臺的肯定和鼓勵。

濟南此前在市級層面組建了濟南舊城開發(fā)投資集團、濟南城市建設(shè)投資集團、濟南西城投資開發(fā)集團、濟南濱河新區(qū)建設(shè)投資集團四大投資平臺。根據(jù)原有四大平臺職能，濟南城市建設(shè)投資集團是東部建設(shè)的主力軍;小清河綜合治理工程結(jié)束后，小清河投融資管理中心原班人馬以濟南濱河新區(qū)建設(shè)投資集團人員身份“轉(zhuǎn)戰(zhàn)”濱河新區(qū);濟南西城投資開發(fā)集團主要負責(zé)濟南西部新城的開發(fā)建設(shè)及管理等工作;濟南舊城開發(fā)投資集團承擔(dān)了棚改舊改，以及土地熟化工作。這四大平臺發(fā)揮融資功能為城市發(fā)展提供資金，在濟南的新區(qū)開發(fā)、道路建設(shè)、棚改舊改等過程中發(fā)揮了巨大作用。

而在全國來說，由于城市處于不同的經(jīng)濟階段，投融資平臺公司的發(fā)展水平也存在較大差異。一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城市大建設(shè)時期已經(jīng)結(jié)束，有的平臺公司已由單純的融資平臺轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蟹?wù)運營商;有的轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌顿Y公司，并具有一定的市場競爭力，正在逐步向全國拓展業(yè)務(wù);有的集城市投資建設(shè)、城市運營服務(wù)、投資功能于一體等。

“政府貸款機器”難以適應(yīng)形勢

隨著地方政府投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢，越來越多的專家質(zhì)疑，由于地方政府投融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)不完善，責(zé)任主體不清晰，操作程序不規(guī)范;同時，地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，而銀行對地方政府的總體負債和擔(dān)保承諾情況根本不清楚，甚至地方政府對自己的融資平臺的負債情況都不清楚，一旦投融資平臺的項目投資收益不能覆蓋成本，這些“隱性債務(wù)”就必然顯性化，給地方政府的財政造成巨大壓力。

有財經(jīng)專家認為，城投公司既是實體公司又是政府控制，資本金非常單一，基本是以土地資產(chǎn)做擔(dān)保，一旦出現(xiàn)土地儲備不足或價格下降，其生存岌岌可危。這一先天缺陷，導(dǎo)致目前融資平臺的角色不可能長期持續(xù)。

自2010年以來，國務(wù)院、國家發(fā)改委、財政部、銀監(jiān)會等部門先后出臺多個文件，要求規(guī)范地方融資平臺公司舉債形式，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險。這些文件的出臺，逼迫著融資平臺公司和地方政府的舉債模式開始轉(zhuǎn)型。

這一過程，注定艱難，同時充滿風(fēng)險和挑戰(zhàn)。

從全國范圍來看，很多投融資平臺資產(chǎn)分散管理，集約化程度不高。一方面就平臺企業(yè)而言，長期缺乏實質(zhì)性經(jīng)營項目，可抵押可擔(dān)保的資產(chǎn)或資源嚴(yán)重不足;另一方面從資產(chǎn)或資源體量來看，市本級總量不少，但沒有形成規(guī)模化、集約化經(jīng)營，具備融資要件的資產(chǎn)或政府性壟斷經(jīng)營業(yè)務(wù)均分散在不具有投融資任務(wù)的機關(guān)事業(yè)單位。由此便出現(xiàn)一個尷尬：想融資的平臺沒有好資產(chǎn)，沒有融資任務(wù)的一些機關(guān)事業(yè)單位下屬企業(yè)卻擁有大量好資產(chǎn)。

而且，從投融資平臺的自身運作角度來看，建設(shè)資金大多依靠財政預(yù)算安排或部分銀行貸款，由于投資主體、籌資渠道和融資方式單一、投融資與經(jīng)營脫節(jié)以及投資管理方式落后，平臺企業(yè)從中更多地扮演了單純的“政府貸款機器”角色，現(xiàn)實中呈現(xiàn)著只有單方面的耗血、輸血，根本談不上造血和資本運營，嚴(yán)重制約了建設(shè)規(guī)模的總量和投融資的增量，已不能滿足地方政府日常的基本事權(quán)中的道路、橋梁、給排水、市政設(shè)施、環(huán)境保護等公共服務(wù)設(shè)施的持續(xù)建設(shè)和維護所需。

在濟南，隨著城市框架的拉開和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的變化，以往以區(qū)域劃分投融資平臺的方式與城市發(fā)展有些脫節(jié)。除市級層面的四大投融資平臺，部分區(qū)縣和機關(guān)事業(yè)單位也有大量經(jīng)營性資產(chǎn)，但由于資源分散、功能重合、市場化程度不高，導(dǎo)致資源利用效率不高。

如何轉(zhuǎn)型?在眾多融資平臺公司中，一部分平臺響應(yīng)國務(wù)院正在力推的PPP(公私合營模式)模式，希望通過引入民間資本，將融資平臺公司改造成一個股份投資公司;一部分試圖通過重新劃分公益性和經(jīng)營性功能，將帶有公益性的由政府主導(dǎo)的公益性資產(chǎn)和債務(wù)剝離給政府承擔(dān)，而把經(jīng)營性的資產(chǎn)當(dāng)成一個具有市場主體性質(zhì)的企業(yè)來培育。當(dāng)然，無論選擇哪條路，目的都是為了讓融資平臺提升融資水平。

體制機構(gòu)改革只是轉(zhuǎn)型“第一步”

在國內(nèi)，不少城市的投融資改革走在濟南前面，也嘗到了甜頭。

進入大投入、大建設(shè)、大發(fā)展階段的南昌，在財力不充裕的情況下，借助資本市場實現(xiàn)多渠道融資。為此，該市提出要做大做強市級投融資平臺，將南昌市工業(yè)控股集團、市旅游集團打造成為市級產(chǎn)業(yè)投融資平臺，市政控股公司、市城投公司、市軌道交通公司、市水投公司打造成市級城建投融資平臺。南昌市政府將把國債、規(guī)費、土地、存量資產(chǎn)、平臺稅收依法合規(guī)注入市級投融資平臺，提升平臺的投融資能力。

六大投融資平臺在南昌的建設(shè)發(fā)展中起到了重要作用。比如，南昌財政先期投入5000萬元，就撬動了數(shù)百億元的軌道交通項目。為突破巨額資金的壓力，南昌將地鐵沿線的土地交給南昌軌道交通集團經(jīng)營運作，在投融資體制上做了全方位突破，形成了地方國債、銀團貸款、搭橋貸款、世行貸款等多元化融資渠道。南昌在全國的地鐵建設(shè)史上首次獲得了2.5億美元的世界銀行貸款。

鄭州市則根據(jù)發(fā)展需要整合成立了八大政府投融資平臺——鄭州市公用事業(yè)集團公司、鄭州地產(chǎn)集團有限公司、鄭州公共住宅建設(shè)投資有限公司、鄭州交通建設(shè)投資有限公司、鄭州城建集團投資有限公司、鄭州投資控股有限公司、鄭州市建設(shè)投資集團有限公司、鄭州發(fā)展投資集團有限公司八大政府融資平臺。這八大平臺除了完成融資任務(wù)外，不少實現(xiàn)了盈利。數(shù)據(jù)顯示，鄭州交通建設(shè)投資有限公司2014年至2015利潤總額8.64億元，居八大平臺之首;鄭州地產(chǎn)集團的凈利潤為5.8億元;鄭州城建集團投資有限公司的利潤總額3.63億元。

重慶以“八大城投”引領(lǐng)的地方政府平臺投融資模式，由于可供政府最大限度地組合各種資源，其經(jīng)驗為不少地方所借鑒。在資本金不足時，投融資板塊通過5大注入(國債、土地、存量資產(chǎn)、規(guī)費、稅收)完成了從靜態(tài)、零散的國有資產(chǎn)到動態(tài)的、整合的信用資產(chǎn)，即把資產(chǎn)變?yōu)橘Y本，再運用土地和金融杠桿(信貸、擔(dān)保等)去放大。重慶在總結(jié)其核心理念時，認為這是“資產(chǎn)變資本”“時間換空間”。有了這些成功的案例，業(yè)內(nèi)人士對濟南投融資平臺整合也很看好。一方面，將濟南舊城開發(fā)投資集團、濟南城市建設(shè)投資集團合并組建城市投資集團，將濟南西城投資開發(fā)集團、濟南濱河新區(qū)建設(shè)投資集團合并組建城市建設(shè)集團，變過去的按區(qū)域劃分為按功能劃分，一個主攻城市投資城市基礎(chǔ)設(shè)施及配套項目建設(shè)，一個主攻負責(zé)城市開發(fā)、建設(shè)與經(jīng)營，避免了職能交叉、各自為戰(zhàn)、力量分散等問題。另一方面，我市根據(jù)自身發(fā)展需求新組建了金融控股集團和文旅發(fā)展集團，既能提升市級公園、景區(qū)、體育場館等的市場化水平，又通過整合資源更好地服務(wù)全市區(qū)域性金融中心建設(shè)和文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。相對原來扮演“政府貸款機器”的角色，現(xiàn)有的投融資平臺無疑實現(xiàn)升級，進入了2.0版。

當(dāng)然，體制機構(gòu)的改革只是轉(zhuǎn)型邁出的第一步。對全市六大投融資平臺來說，未來依然任重而道遠。業(yè)內(nèi)人士認為，轉(zhuǎn)型之后的地方投融資平臺，應(yīng)積極開拓市場業(yè)務(wù)，憑借獨特的資源和機遇，向金融控股、城市運營、產(chǎn)業(yè)投資、資產(chǎn)管理、城市旅游等市場化業(yè)務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)型，不斷增強平臺的自我發(fā)展能力，形成新的利潤增長點，用市場化業(yè)務(wù)的收益反哺公益性業(yè)務(wù)，在積累自身發(fā)展動力的同時為地方財政減輕壓力。此外，政府與社會資本合作的PPP融資模式，目前已成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域投融資體制改革的重要內(nèi)容。可以鼓勵平臺企業(yè)通過聯(lián)合、聯(lián)營、入股等方式，與民間資本大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，共同開展城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、社會福利保障事業(yè)、公共服務(wù)等各領(lǐng)域的投資與建設(shè)。

【名詞解釋】地方政府投融資平臺

地方政府投融資平臺是指地方政府為了融資用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，所組建的城市建設(shè)投資公司(通常簡稱城投公司)、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等各種不同類型的公司，這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目之中。

[責(zé)任編輯：楊凡、劉向陽]

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