□　本報記者　吳曉鋒

黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的總目標和重大任務,在重慶市全面依法治市工作中,“抓領導干部這個關鍵少數”“抓改革創新這個動力”成為全國矚目的焦點。

近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》,掀起了全面依法治國的新一輪熱潮。而重慶市委辦公廳在2016年5月印發的《進一步營造全面依法治市濃厚氛圍的工作方案》中,就把“黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定”作為重中之重。

自2014年11月初研究部署依法治市工作以來已逾兩年,全面依法治國的重慶實踐進展如何呢?近日,《法制日報》記者專程赴渝進行了調查采訪。

必須抓住領導干部這個關鍵少數

2014年12月2日,重慶市委召開常委會,決定成立由市委書記孫政才任組長,市長、市人大常委會主任、市政協主席為副組長的全面推進依法治市領導小組,領導配備級別之高令人矚目。

“全面依法治市必須抓住領導干部這個關鍵。”孫政才在領導小組召開的第一次會議上強調。這成為重慶依法治市工作的著力點和突破口。迄今為止,領導小組已經召開四次會議,每一次會議都會把抓領導干部這個“關鍵少數”作為重點強調和部署。

為將“抓領導干部這個關鍵少數”落到實處,重慶開展了黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責情況專項督查。專項督查每年開展一次,重點對黨政主要負責人在法治建設方面加強組織領導、建立長效機制、研究部署有關工作、協調解決重大問題、督辦抓落實以及自身尊法學法用法情況進行督促檢查。

“專項督查還會對本地區本部門一年內發生多起重大違法行政案件、造成嚴重社會后果的,依法追究主要負責人的責任。”重慶市委組織部工作人員馬新季告訴記者。

黨政主要負責人述法制度也是重慶建立的一項重要機制。2013年起,重慶將黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責、帶頭尊法學法守法用法等情況作為年度述職述廉重要內容。

“市委將能不能帶頭依法辦事、正確用權和是否善于運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定作為各級組織部門考察識別干部的重要內容。”重慶市委組織部綜合處處長張翱介紹說,重慶在立法、執法、司法部門領導班子調整補充和區縣領導班子換屆工作中,注重選拔法治素養好的優秀干部。

“區縣委書記要帶頭尊法、學法、守法、用法,善于用法治思維和法治方式推動工作、化解矛盾、管控風險。”在2016年11月召開的重慶區縣委書記座談會上,孫政才強調。

重慶市堅持正面激勵和反面警示相結合,強化舉報投訴處理反饋、開展明察暗訪活動,加大對領導干部和執法司法人員違紀違法行為查處力度。為此,重慶建立起常態化曝光反面典型案例機制,對領導干部以言代法、以權壓法、徇私枉法、超越或濫用法定職權等的典型案件,在有關政務網站和市內主流媒體上予以曝光。

“常態化曝光反面典型案例,是行政機關、司法機關自曝‘家丑’,既有引以為戒的警示作用,又有黨和政府堅定不移推進法治建設的宣示作用。”西南政法大學行政法學院院長、博士生導師譚宗澤教授如是說。

“在依法治區工作中,黨委政府是第一守法者,第一執法者、第一護法人也是第一約束對象。特別是領導干部,更要以身作則,堅決杜絕以言代法、以權代法現象。”重慶市長壽區區委書記趙世慶告訴記者。

建立法治理論考試與旁聽審判機制

2016年10月15日,在西南政法大學渝北校區,2016年秋季重慶市新提任領導干部法治理論知識考試成功舉行。當天,包括103名市管領導干部在內的全市2510名新提任領導干部參考,除了主考場西南政法大學之外,另有35個區縣考場同時進行。

新提任領導干部法治理論知識考試工作,是重慶市抓領導干部這個“關鍵少數”的一大亮點。自2005年9月首次實施以來已舉行22次,共有45558名新提任領導干部參考,其中市管領導干部2233人。

近年來,為進一步加強領導干部法治宣傳教育,重慶市制定出臺《中共重慶市委關于開展新提任領導干部法治理論知識考試的意見》重慶市新提任領導干部法治理論知識考試實施辦法》,擴大了考試對象范圍,完善了工作運行機制,加大了以考促學力度。

而從2016年開始,重慶市更是創新開展領導干部法治理論知識考試抽考工作,首次對參加年度普法考試的市級單位處級領導干部進行抽考,并實行集中閉卷考試。2016年11月,在全市法治理論知識考試領導干部抽考中,重慶還首次將抽考范圍從市級部門處級干部擴大到了廳級現職領導干部,擴大到了在區縣工作的市管領導干部以及區縣管理的領導干部,并將實現全體現職領導干部在“七五”普法期間都能參加一次集中學習考試的目標。

在本次考試中,重慶全市共有7899名隨機抽取的領導干部參考,其中市管領導干部254名,處級領導干部6766名,涉及市、區(縣)兩級部門3353個。

單一孤立的領導干部法治理論考試成效畢竟有限,重慶市也意識到這一點。

“我們創造性地將領導干部旁聽法庭審判與法治理論考試制度有機結合,有序組織新提任領導干部和被隨機抽取參加年度法治理論考試的領導干部,就近旁聽有關職務犯罪案件、行政訴訟案件的法庭審判。”重慶市司法局法制宣傳處副處長宋剛告訴記者。

2016年7月21日,重慶市江北區人民法院大法庭內座無虛席,來自全市各個單位的180余名處級以上干部旁聽了一起普通行政訴訟案件庭審,庭審持續近3個小時,參與旁聽的機關干部們還不時做記錄。這180多名處級以上干部均參加了法治理論知識考試抽考或新提任領導干部法治理論知識考試,他們將分批旁聽一次有關職務犯罪案件、行政訴訟案件的法庭審判。

截至目前,重慶市已組織12批1606人旁聽有關職務犯罪案件、行政訴訟案件的法庭審判,實現了重慶市領導干部法治理論學習與法治教育實踐之間的進一步緊密結合,提升了教育的針對性和互動性。

機制保障行政機關負責人出庭應訴

兩年前的4月8日,一起涉及征地問題的行政訴訟案件引發廣泛關注。不是因為這起案件本身有多大的社會影響力,而是作為重慶首位在行政訴訟中出庭應訴的正廳級“行政一把手”,時任重慶市南川區區長曹清堯坐上了被告席。

“曹區長,雖然我今天敗訴了,但是輸得心服口服,因為你讓我知道我錯在了哪里。”重慶市南川區鄭某對區長曹清堯感慨地說。

出庭應訴的不僅僅是曹清堯,包括重慶市巴南區區長陳剛、重慶市墊江縣縣長梅時雨等這些重慶市各區縣行政機關一把手,都曾出現在行政訴訟的被告席上。

“人民群眾能夠把政府告上法庭,說明我們人民群眾的民主法治意識增強了,他們不是采取非理性的方式來主張自己的訴求,而是相信法律、法庭會給自己一個公正的說法。”陳剛告訴記者。

2015年正式實施的新的行政訴訟法第三條第三款規定:“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的,應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”這也是國家在法律層面對領導干部出庭應訴作出的規定。

在重慶,這種行政機關負責人出庭應訴的新常態已經形成,而這都源于重慶市委市政府對推進行政機關負責人出庭應訴所作出的努力。

在《進一步營造全面依法治市濃厚氛圍的工作方案》中,重慶市要求行政機關負責人應當出庭應訴,并加強對行政機關負責人出庭應訴的監督,定期通報行政機關出庭應訴情況。　

此前的2011年3月,重慶正式實施了《重慶市行政機關行政應訴辦法》,各區縣和市級部門結合實際制定了具體實施辦法,將行政機關負責人出庭應訴的有關情況納入相關考核。

2016年6月,陳剛擔任區長的巴南區出臺了《巴南區行政機關負責人出庭應訴辦法》,從8個方面規定了行政機關負責人應當出庭應訴。

4個月后,重慶市在全市范圍內正式制定《重慶市人民政府辦公廳關于加強和改進行政應訴工作的實施意見》,對行政機關負責人出庭應訴作出更為細致的規定。

所有這些,都從機制上保證了重慶各級行政機關負責人出庭應訴形成新常態。

“行政機關負責人出庭應訴,有助于領導干部法治思維的錘煉,有助于行政爭議的實質性化解,也有助于樹立政府法治形象。”重慶市政府法制辦高級法律專務謝建軍說。

在重慶市政府法制辦采訪時,記者得知,在一系列相關舉措的推動下,2015年,以豐都縣、秀山縣、巫溪縣為代表的各區縣以及以市食藥監局、市交委、市城鄉建委、市林業局、市民政局為代表的各市級部門負責人出庭應訴率較高,在相關排行中名列前茅。

“領導干部要帶頭轉變觀念,帶頭學法守法,嚴格遵守和執行黨的紀律；帶頭依法辦事,自覺接受監督,確保依法正確行使權力。”這是在市委全面推進依法治市領導小組第一次會議上,孫政才對“抓住領導干部這個關鍵”的要求。如今,在重慶,領導干部帶頭厲行法治,已成為全面依法治市工作中最亮麗的風景線。

“常態化曝光反面典型案例,是行政機關、司法機關自曝‘家丑’,既有引以為戒的警示作用,又有黨和政府堅定不移推進法治建設的宣示作用。”西南政法大學行政法學院院長、博士生導師譚宗澤教授如是說。

“在依法治區工作中,黨委、政府是第一守法者、第一執法者、第一護法人,也是第一約束對象。特別是領導干部,更要以身作則,堅決杜絕以言代法、以權代法現象。”重慶市長壽區委書記趙世慶告訴記者。

法治理論考試與旁聽審判有機結合

2016年10月15日,在西南政法大學渝北校區,秋季重慶市新提任領導干部法治理論知識考試成功舉行。當天,包括103名市管領導干部在內的全市2510名新提任領導干部參加,除了主考場西南政法大學之外,另有35個區縣考場同時進行。

新提任領導干部法治理論知識考試工作,是重慶市抓領導干部這個“關鍵少數”的又一亮點。自2005年9月首次實施以來已舉行22次,共有45558名新提任領導干部參考,其中市管領導干部2233人。

近年來,為進一步加強領導干部法治宣傳教育,重慶市制定出臺《中共重慶市委關于開展新提任領導干部法治理論知識考試的意見》《重慶市新提任領導干部法治理論知識考試實施辦法》,擴大了考試對象范圍,完善了工作運行機制,加大了以考促學力度。

而從2016年開始,重慶市更是創新開展領導干部法治理論知識考試抽考工作,首次對參加年度普法考試的市級單位處級領導干部進行抽考,并實行集中閉卷考試。2016年11月,在全市法治理論知識考試領導干部抽考中,重慶還首次將抽考范圍從市級部門處級干部擴大到廳級現職領導干部,擴大到在區縣工作的市管領導干部以及區縣管理的領導干部,并確立了全體現職領導干部在“七五”普法期間都要參加一次集中學習考試的目標。

在本次考試中,重慶市共有7899名隨機抽取的領導干部參加,其中市管領導干部254名,處級領導干部6766名,涉及市、區(縣)兩級部門3353個。

單一孤立的領導干部法治理論考試成效畢竟有限,重慶市也意識到了這一點。

“我們創造性地將領導干部旁聽法庭審判與法治理論考試制度有機結合,有序組織新提任領導干部和被隨機抽取參加年度法治理論考試的領導干部,就近旁聽有關職務犯罪案件、行政訴訟案件的法庭審判。”重慶市司法局法制宣傳處副處長宋剛告訴記者。

2016年7月21日,重慶市江北區人民法院大法庭內座無虛席,來自全市各個單位的180余名處級以上干部旁聽了一起普通行政訴訟案件庭審,庭審持續近3個小時,參與旁聽的機關干部們還不時做記錄。這180多名處級以上干部均參加了法治理論知識考試抽考或新提任領導干部法治理論知識考試,他們將分批旁聽一次有關職務犯罪案件、行政訴訟案件的法庭審判。

截至目前,重慶市已組織12批1606人旁聽有關職務犯罪案件、行政訴訟案件的法庭審判,實現了重慶市領導干部法治理論學習與法治教育實踐之間的進一步緊密結合,提升了教育的針對性和互動性。

機制保障“行政一把手”出庭應訴

三年前的4月8日,一起涉及征地問題的行政訴訟案件引發廣泛關注。不是因為這起案件本身有多大的社會影響力,而是作為重慶首位在行政訴訟中出庭應訴的正廳級“行政一把手”,時任重慶市南川區區長曹清堯坐上了被告席。

“曹區長,雖然我今天敗訴了,但是輸得心服口服,因為你讓我知道我錯在了哪里。”重慶市南川區鄭某對區長曹清堯感慨地說。

出庭應訴的不僅僅是曹清堯,包括重慶市巴南區區長陳剛、重慶市墊江縣縣長梅時雨等這些重慶市各區縣行政機關一把手,都曾出現在行政訴訟的被告席上。

“人民群眾能夠把政府告上法庭,說明我們人民群眾的民主法治意識增強了,他們不是采取非理性的方式來主張自己的訴求,而是相信法律、法庭會給自己一個公正的說法。”陳剛告訴記者。

2015年正式實施的新的行政訴訟法第三條第三款規定:“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的,應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”這也是國家在法律層面對領導干部出庭應訴作出的規定。

在重慶,這種行政機關負責人出庭應訴的新常態已經形成,而這都源于重慶市委、市政府對推進行政機關負責人出庭應訴所作出的努力。

在《進一步營造全面依法治市濃厚氛圍的工作方案》中,重慶市要求行政機關負責人應當出庭應訴,并加強對行政機關負責人出庭應訴的監督,定期通報行政機關出庭應訴情況。　

此前的2011年3月,重慶正式實施了《重慶市行政機關行政應訴辦法》,各區縣和市級部門結合實際制定了具體實施辦法,將行政機關負責人出庭應訴的有關情況納入相關考核。

2016年6月,陳剛擔任區長的巴南區出臺了《巴南區行政機關負責人出庭應訴辦法》,從8個方面規定了行政機關負責人應當出庭應訴。

4個月后,重慶市在全市范圍內正式制定《重慶市人民政府辦公廳關于加強和改進行政應訴工作的實施意見》,對行政機關負責人出庭應訴作出更為細致的規定。

所有這些,都從機制上保證了重慶各級行政機關負責人出庭應訴形成新常態。

“行政機關負責人出庭應訴,有助于領導干部法治思維的錘煉,有助于行政爭議的實質性化解,也有助于樹立政府法治形象。”重慶市政府法制辦高級法律專務謝建軍說。

在重慶市政府法制辦采訪時,記者得知,在一系列相關舉措的推動下,2015年,以豐都縣、秀山縣、巫溪縣為代表的各區縣以及以市食藥監局、市交委、市城鄉建委、市林業局、市民政局為代表的各市級部門負責人出庭應訴率較高,在相關排行中名列前茅。

“領導干部要帶頭轉變觀念,帶頭學法守法,嚴格遵守和執行黨的紀律；帶頭依法辦事,自覺接受監督,確保依法正確行使權力。”這是在市委全面推進依法治市領導小組第一次會議上,孫政才對“抓住領導干部這個關鍵”的要求。如今,在重慶,領導干部帶頭厲行法治,已成為全面依法治市工作中最亮麗的風景線。