原標題：《黃河保護法》的八大亮點

來源：中國環境報

原標題：《黃河保護法》的八大亮點

來源：中國環境報

◆李靜云

黃河保護，法治先行。《黃河保護法》（以下簡稱《黃河法》）是一部推動黃河流域生態保護和高質量發展的法律，也是繼《長江保護法》之后制定的又一部流域專門法律。

《黃河法》把握黃河流域特點，緊緊抓住黃河保護主要矛盾問題，充分總結黃河保護工作經驗，為在法治軌道上推進黃河流域生態保護和高質量發展提供了有力保障，是全面推進國家“江河戰略”法治化的標志性立法。具體來說，《黃河保護法》有以下八個方面的亮點：

亮點一

推進生態保護和高質量發展

明確原則。《黃河法》在第3條就開宗明義，明確黃河流域生態保護和高質量發展要堅持中國共產黨的領導，落實重在保護、要在治理的要求，加強污染防治，貫徹生態優先、綠色發展，量水而行、節水為重，因地制宜、分類施策，統籌謀劃、協同推進的原則。

統籌規劃。《黃河法》在第二章用專門一章共9條來規定規劃的統籌措施，明確國家建立以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐的黃河流域規劃體系，發揮規劃對推進黃河流域生態保護和高質量發展的引領、指導和約束作用。

分區管控。《黃河法》第26條要求，黃河流域省級人民政府根據本行政區域的生態環境和資源利用狀況，按照生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線的要求，制定生態環境分區管控方案和生態環境準入清單，報國務院生態環境主管部門備案后實施。

明確紅線。《黃河法》第26條要求，禁止在黃河干支流岸線管控范圍內新建、擴建化工園區和化工項目，禁止在黃河干流岸線和重要支流岸線的管控范圍內新建、改建、擴建尾礦庫（以提升安全水平、生態環境保護水平為目的的改建除外）。同時明確，干支流目錄、岸線管控范圍由水利部、自然資源部、生態環境部按照職責分工，會同黃河流域省級人民政府確定并公布。

明確舉措。《黃河法》第七章用專門一章共9條來規定促進高質量發展的具體措施，具體包括嚴格控制黃河流域上中游地區新建各類開發區，強化生態環境、水資源等約束和城鎮開發邊界管控，推進節水型城市、海綿城市建設，統籌城鄉基礎設施建設和產業發展，推進農村產業融合發展，鼓勵使用綠色低碳能源，建設生態宜居美麗鄉村等。

亮點二

建立流域統籌協調機制

“不謀全局者，不足謀一域。”黃河流域全長5464公里，呈“幾”字形流經青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南、山東等9省（自治區），行經130萬平方公里，是我國重要的生態安全屏障，也是人口活動和經濟發展的重要區域，在國家發展大局和社會主義現代化建設全局中具有舉足輕重的戰略地位。

黃河保護需要流域上下“一盤棋”的共治共理，是一個全流域的系統工程。《黃河法》在第一章總則中明確建立“黃河流域統籌協調機制”，促進黃河流域實現“龍頭龍身龍尾”統籌協調發展，成為造福人民的幸福河。

一是明確流域協調機制的職責。第4條明確，國家建立黃河流域統籌協調機制，全面指導、統籌協調黃河流域生態保護和高質量發展工作，審議黃河流域重大政策、重大規劃、重大項目等，協調跨地區跨部門重大事項，督促檢查相關重要工作的落實情況。

二是明確流域協調機制的分工。第5條明確，水利部黃河水利委員會及其所屬管理機構，依法行使流域水行政監管職責，為黃河流域統籌協調機制相關工作提供支撐保障；生態環境部黃河流域生態環境監管機構依法開展流域生態環境監管相關工作。同時，在第6條第4款明確要求，黃河流域建立省際河湖長聯席會議制度，各級河湖長負責河道、湖泊管理和保護相關工作。

三是建立流域信息共享機制。第15條要求，黃河流域統籌協調機制要統籌協調國務院有關部門和黃河流域省級政府，建立健全黃河流域信息共享系統，組織建立智慧黃河信息共享平臺，共享黃河流域生態環境、自然資源、水土保持、防洪安全以及管理執法等信息，提高科學化水平。

四是建立地方協作機制。第6條要求，黃河流域相關地方根據需要，在地方性法規和地方政府規章制定、規劃編制、監督執法等方面加強協作，協同推進黃河流域生態保護和高質量發展。并在第105條要求建立執法協調機制，對跨行政區域、生態敏感區域以及重大違法案件，依法開展聯合執法。

五是建立專家咨詢委員會。第14條中要求，黃河流域統籌協調機制設立專家咨詢委員會，對黃河流域重大政策、重大規劃、重大項目和重大科技問題等提供專業咨詢。

亮點三

強化政府監管責任

《黃河法》是對政府責任要求最多的法律之一，共有84條有關政府責任的規定，占法律條文總數的68.8％，這是吸收了《長江保護法》的經驗。《長江保護法》共有62條有關政府責任的規定，占法律條文總數的65％。

《黃河法》通過加強政府責任，來理清部門履職邊界，理順中央和地方、部門與部門、流域與區域、區域與區域之間的關系，解決誰都可以管、誰都不愿管以及部門間監管方法、尺度和標準不一致等問題。

一是系統明確政府責任。《黃河法》通過對黃河流域的規劃布局、高質量發展戰略、水資源節約集約利用和剛性約束制度、水沙調控與防洪安全保障、污染防治、生態修復、資金投入、生態保護補償等方方面面的政府責任，進行全面系統性的制度設計，為黃河流域生態保護和高質量發展提供了穩固有力的制度保障。

二是考核地方政府制度。第103條規定，國家實行黃河流域生態保護和高質量發展責任制和考核評價制度；上級人民政府應當對下級人民政府水資源、水土保持強制性約束控制指標落實情況等生態保護和高質量發展目標完成情況進行考核。

三是約談地方政府制度。第106條規定，國務院有關部門和黃河流域省級人民政府對黃河保護不力、問題突出、群眾反映集中的地區，可以約談該地區縣級以上地方人民政府及其有關部門主要負責人，要求其采取措施及時整改。約談和整改情況應當向社會公布。

四是政府向人大報告制度。第107條規定，國務院定期向全國人大常委會報告黃河流域生態保護和高質量發展工作情況；黃河流域縣級以上地方政府定期向本級人大或者其常委會報告本級政府黃河流域生態保護和高質量發展工作情況。

亮點四

完善污染防治措施

一是水污染物總量控制。第75條要求，生態環境部根據水環境質量改善目標和水污染防治要求，確定黃河流域各省級行政區域重點水污染物排放總量控制指標。對于黃河流域水環境質量不達標的水功能區，省級生態環境主管部門要實施更加嚴格的水污染物排放總量削減措施，限期實現水環境質量達標。

二是排污口監管和整治。第76條規定，在黃河流域河道、湖泊新設、改設或者擴大排污口，要報經有管轄權的生態環境主管部門或者黃河流域生態環境監督管理機構批準。黃河流域水環境質量不達標的水功能區，除城鄉污水集中處理設施等重要民生工程的排污口外，要嚴格控制新設、改設或者擴大排污口。

三是農業面源污染防治。第81條要求，黃河流域縣級以上地方政府及其有關部門要加強農藥、化肥等農業投入品使用總量控制、使用指導和技術服務，推廣病蟲害綠色防控等先進適用技術，實施灌區農田退水循環利用，加強對農業污染源的監測預警；黃河流域農業生產經營者應當科學合理使用農藥、化肥、獸藥等農業投入品，科學處理、處置農業投入品包裝廢棄物、農用薄膜等農業廢棄物，綜合利用農作物秸稈，加強畜禽、水產養殖污染防治。

四是地下水污染防治。第77條要求黃河流域縣級以上地方政府要對沿河道、湖泊的垃圾填埋場、加油站、儲油庫、礦山、尾礦庫、危險廢物處置場、化工園區和化工項目等地下水重點污染源及周邊地下水環境風險隱患，組織開展調查評估，并采取風險防范和整治措施。

第77條還要求，黃河流域設區市級生態環境主管部門要制定并發布地下水污染防治重點排污單位名錄。地下水污染防治重點排污單位應當依法安裝水污染物排放自動監測設備，與生態環境主管部門的監控設備聯網，并保證監測設備正常運行。

第79條要求，加強油氣開采區等地下水污染防治監督管理。在黃河流域開發煤層氣、致密氣等非常規天然氣的，要對其產生的壓裂液、采出水進行處理處置，不得污染土壤和地下水。

五是土壤和固廢的污染防治。第79條要求，黃河流域縣級以上地方政府要加強黃河流域土壤生態環境保護，防止新增土壤污染，因地制宜分類推進土壤污染風險管控與修復；同時還要求加強固體廢物污染環境防治，組織開展固體廢物非法轉移和傾倒的聯防聯控。

亮點五

加強水資源節約集約利用

黃河流域最大的矛盾是水資源短缺。《黃河法》在第四章用專門一章共15條，詳細規定加強水資源節約集約利用的具體措施。

一是水資源剛性約束制度。《黃河法》在總則第8條明確，國家在黃河流域實行水資源剛性約束制度，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，優化國土空間開發保護格局，促進人口和城市科學合理布局，構建與水資源承載能力相適應的現代產業體系。并要求黃河流域縣級以上地方政府，按照國家有關規定，在本行政區域組織實施水資源剛性約束制度。

二是水資源統一調度制度。第47條明確，國家對黃河流域水資源實行統一調度，遵循總量控制、斷面流量控制、分級管理、分級負責的原則，根據水情變化進行動態調整，并授權水利部組織黃河流域水資源統一調度的實施和監督管理。

三是地下水取水總量控制制度。第48條要求，水利部會同自然資源部制定黃河流域省級行政區域地下水取水總量控制指標。并要求省級水利部門會同本級有關部門，根據本行政區域地下水取水總量控制指標，制定設區的市、縣級行政區域地下水取水總量控制指標和地下水水位控制指標，經省級政府批準后，報水利部或者黃河流域管理機構備案。

四是取水許可制度。第50條明確，在黃河流域取用水資源，要依法取得取水許可。在黃河干流取水，以及跨省重要支流指定河段限額以上取水，由黃河流域管理機構負責審批取水申請，審批時應當研究取水口所在地的省級人民政府水行政主管部門的意見；其他取水由黃河流域縣級以上地方人民政府水行政主管部門負責審批取水申請。并明確規定，指定河段和限額標準由水利部確定公布、適時調整。

五是強制性用水定額管理制度。《黃河法》第52條明確，國家在黃河流域實行強制性用水定額管理制度。水利部、國務院標準化主管部門會同國家發改委組織制定黃河流域高耗水工業和服務業強制性用水定額。制定強制性用水定額應當征求國務院有關部門、黃河流域省級政府、企業事業單位和社會公眾等方面的意見，并依照《標準化法》的有關規定執行。

亮點六

注重水沙調控和防洪安全

黃河流域最大的威脅是洪水。為確保黃河歲歲安瀾，《黃河法》在第五章用專門一章共12條，詳細規定加強水沙調控與防洪安全保障的具體措施。

一是水沙統一調度制度。第62條明確，國家實行黃河流域水沙統一調度制度，同時授權黃河流域管理機構組織實施黃河干支流水庫群統一調度，編制水沙調控方案，確定重點水庫水沙調控運用指標、運用方式、調控起止時間，下達調度指令；黃河流域縣級以上地方政府、水庫主管部門和管理單位要執行黃河流域管理機構的調度指令。第62條還要求，水沙調控要采取措施，盡量減少對水生生物及其棲息地的影響。

二是建立水沙調控體系。第61條要求，完善以骨干水庫等重大水工程為主的水沙調控體系，采取聯合調水調沙、泥沙綜合處理利用等措施，提高攔沙輸沙能力，納入水沙調控體系的工程名錄明確由水利部制定。

三是編制黃河防御洪水方案。第63條要求，水利部組織編制黃河防御洪水方案，經國家防汛抗旱指揮機構審核后，報國務院批準。黃河流域管理機構要會同黃河流域省級政府根據批準的黃河防御洪水方案，編制黃河干流和重要支流、重要水工程的洪水調度方案，報水利部批準并抄送國家防汛抗旱指揮機構和應急管理部，按照職責組織實施。還要求黃河流域縣級以上地方政府，組織編制和實施黃河其他支流、水工程的洪水調度方案，并報上一級政府防汛抗旱指揮機構和有關主管部門備案。

四是制定年度防凌調度方案。第64條要求，黃河流域管理機構制定年度防凌調度方案，報水利部備案，按照職責組織實施。黃河流域有防凌任務的縣級以上地方政府要把防御凌汛納入本行政區域的防洪規劃。

五是制定黃河灘區名錄。第66條要求，黃河流域管理機構會同黃河流域省級政府依據黃河流域防洪規劃，制定黃河灘區名錄，報水利部批準；并要求黃河流域省級政府要有序安排灘區居民遷建，嚴格控制向灘區遷入常住人口，實施灘區綜合提升治理工程。黃河灘區土地利用、基礎設施建設和生態保護與修復應當滿足河道行洪需要，發揮灘區滯洪、沉沙功能。

亮點七

保護傳承弘揚黃河文化

黃河流域的文化根基非常深厚，孕育了河湟文化、關中文化、河洛文化、齊魯文化等特色鮮明的地域文化，歷史文化遺產星羅棋布。為保護傳承弘揚黃河文化，《黃河法》在第八章用專門一章共9條，通過法律制度來保護黃河流域的歷史文化遺產。

一是編制文化保護傳承弘揚規劃。第91條要求，文化和旅游部會同國務院有關部門編制并實施黃河文化保護傳承弘揚規劃，加強統籌協調，推動黃河文化體系建設。還要求黃河流域縣級以上地方政府及其文化和旅游等主管部門加強黃河文化保護傳承弘揚，提供優質公共文化服務，豐富城鄉居民精神文化生活。

二是加強文化遺產保護。第94條明確，國家加強黃河流域歷史文化名城名鎮名村、歷史文化街區、文物、歷史建筑、傳統村落、少數民族特色村寨和古河道、古堤防、古灌溉工程等水文化遺產，農耕文化遺產、地名文化遺產以及非物質文化遺產等的保護，并要求住房和城鄉建設部、文化和旅游部、國家文物局和黃河流域縣級以上地方政府有關部門按照職責分工和分級保護、分類實施的原則，加強監督管理。還要求加強黃河流域非物質文化遺產保護。

三是加強革命紀念意義文物和遺跡的保護。第95條明確，國家加強黃河流域具有革命紀念意義的文物和遺跡保護，建設革命傳統教育、愛國主義教育基地，傳承弘揚黃河紅色文化。

四是建設黃河國家文化公園。第96條明確，國家建設黃河國家文化公園，統籌利用文化遺產地以及博物館、紀念館、展覽館、教育基地、水工程等資源，綜合運用信息化手段，系統展示黃河文化；并要求國家發改委、文化和旅游部組織開展黃河國家文化公園建設。

五是推動黃河文化產業發展。第98條要求，黃河流域縣級以上地方政府要以保護傳承弘揚黃河文化為重點，推動文化產業發展，促進文化產業與農業、水利、制造業、交通運輸業、服務業等深度融合；還要求文化和旅游部會同國務院有關部門統籌黃河文化、流域水景觀和水工程等資源，建設黃河文化旅游帶。

亮點八

落實最嚴格法律責任

一是最高可罰500萬元。

對于在黃河干支流岸線管控范圍內新建、擴建化工園區或者化工項目，或者在黃河干流岸線或者重要支流岸線的管控范圍內新建、改建、擴建尾礦庫，或者違反生態環境準入清單規定進行生產建設活動的，只要有以上三種中的任何一種違法行為，《黃河法》第109條授權由地方政府生態環境、自然資源等主管部門按照職責分工，責令停止違法行為，限期拆除或者恢復原狀，處50萬元—500萬元的罰款，同時對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處5萬元—10萬元的罰款，這是典型的雙罰制。

對于逾期不拆除或者不恢復原狀的，強制拆除或者代為恢復原狀，所需費用由違法者承擔；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。

二是損害賠償責任嚴。

《黃河法》第119條要求，在黃河流域破壞自然資源和生態、污染環境、妨礙防洪安全、破壞文化遺產等造成他人損害的，侵權人應當依法承擔侵權責任。違反本法規定，造成黃河流域生態環境損害的，國家規定的機關或者法律規定的組織有權請求侵權人承擔修復責任、賠償損失和相關費用。

根據《民法典》《侵權責任法》《環境保護法》《水污染防治法》等有關法律法規規定，因污染環境和破壞生態對他人造成了損害，承擔損害賠償的侵權責任。如，《環境保護法》《民事訴訟法》授權環保社會組織，《行政訴訟法》授權檢察機關，可以對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，向人民法院提起環境公益訴訟，讓污染者作出污染損害賠償，用于修復被其污染的生態環境。

三是新增刑事責任多。

2021年3月1日起施行的《中華人民共和國刑法修正案（十一）》，新增了四項與黃河保護有關的刑事責任，非常嚴厲。

第一，刑法第三百三十八條新增“在飲用水水源保護區、自然保護地核心保護區等依法確定的重點保護區域排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質，情節特別嚴重的”“向國家確定的重要江河、湖泊水域排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質，情節特別嚴重的”，判處三年到七年的有期徒刑或者拘役。

第二，刑法第三百四十一條新增“違反野生動物保護管理法規，以食用為目的非法獵捕、收購、運輸、出售第一款規定以外的在野外環境自然生長繁殖的陸生野生動物，情節嚴重的”，判處五年到十年的有期徒刑。

第三，刑法第三百四十二條新增“違反自然保護地管理法規，在國家公園、國家級自然保護區進行開墾、開發活動或者修建建筑物，造成嚴重后果或者有其他惡劣情節的”，判處五年以下有期徒刑或者拘役。

第四，刑法第三百四十四條新增“違反國家規定，非法引進、釋放或者丟棄外來入侵物種，情節嚴重的”，判處三年以下有期徒刑或者拘役。

作者系武漢大學環境法博士

單位系生態環境部核設施安全監管司

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