原標題：生態補償助力破解母親河保護困境

來源：法治日報

通過生態補償機制使受益者能夠分擔治理成本、為享受的生態服務買單，方才公平，也才能真正調動各方積極性，形成保護合力

□ 鞏 固

近日，山東省政府召開新聞發布會，公布了此前與河南省所簽協議的“對賭”結果：由于黃河入魯水質始終保持在二類水質以上，山東作為受益方，共兌現河南生態補償資金1.26億元。

2021年，分處黃河上下游的河南與山東兩省政府簽訂《黃河流域“豫魯段”橫向生態保護補償協議》，就交界的劉莊國控斷面水質進行約定，如水質改善，由山東對河南進行補償，反之亦然。如今，一年期滿，水質得到持續改善，河南“賭”贏山東1.26億元。而山東雖付出1億多元“代價”，但獲得了質量優良的河水及相應環境容量，僅就減少的治污成本而言也相當劃算。如此看來，這著實是一場沒有輸家的雙贏“賭局”。

當然，這里的“對賭”只是個形象的說法，其實質是國家近年來大力推行的一種生態補償類型。所謂生態補償，顧名思義，是對生態價值的補償，通常由生態環境的受益者對為保護環境作出特別貢獻者提供經濟資助，以彌補其付出的成本或利益損失。其中，在不同級別主體間自上而下進行的為縱向補償，在平級主體之間協商或依市場進行的為橫向補償。河南和山東通過“對賭”所形成的，是黃河流域首個省際政府間橫向生態補償。這只是黃河流域生態補償制度體系的一部分。除省際補償外，許多省在其內部也探索建立了類似制度。譬如山東，去年9月全省301個跨縣界斷面都簽訂了類似協議，實現了省內流域全覆蓋。

或許有人會提出疑問，環境保護不是人人有責嗎，為何還要補償或獎勵？這就涉及義務強度和收益分配的公平問題。生態文明時代，固然人人都須環保，但在滿足基本義務的前提下如何對待環境，仍有很大彈性空間，這也與各方所處生態“位置”密切相關。仍以河流為例，上游總是近乎本能地多用、多排污，因為其有使污染順流而下、把經濟收益留歸自己的“自然”優勢。盡管從河流整體和環保總體角度看，這是最不劃算的——污染容易治理難，對于上游的排放影響，下游往往要付出多倍代價才能消除。但如果為使下游享受良好環境而對上游施加嚴格管制，限制其開發利用，又無異于讓上游為下游利益“買單”，有失公允，而且上游也往往缺乏動力甚至心懷抵觸，很難保證實效。

從以往實踐看，生態治理規模越大、跨行政區域越多，效果往往越差，這正是各省市交界區域經常出現污染“黑三角”的主要原因，也是經濟學上所謂環境成本、收益不對稱性的體現。而通過生態補償機制使相關各方以環境效益為紐帶建立直接關聯，使受益者能夠分擔治理成本、為享受的生態服務買單，方才公平，也才能真正調動各方積極性，形成保護合力。就此而言，生態補償實為實現更大力度環境治理所必須，也是生態文明建設的源頭活水和動力之源。

正因如此，2000年以來，國家高度重視并大力推行生態補償。2005年，黨的十六屆五中全會首次提出了“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則。2015年，《生態文明體制改革總體方案》把生態補償制度列為生態文明制度體系的“四梁八柱”之一并作出具體部署。2016年，國務院辦公廳發布《關于健全生態保護補償機制的意見》，進一步確立了到2020年實現重點領域和重要區域生態保護補償全覆蓋，補償水平與經濟社會發展狀況相適應的建設目標。2014年修訂的環境保護法和2020年通過的長江保護法更將生態補償確立為正式法律制度，搭建起制度體系框架。

尤其值得一提的是，鑒于以往生態補償探索過于依賴中央財政、集中于縱向領域的不足，黨的十九大報告強調“建立市場化、多元化生態補償機制”。近年來，國家大力引導推進橫向補償機制建設，確定以“流域上下游”為重點領域，并與大江大河治理相結合。相關部委不僅發布指導意見，而且專門頒布實施方案，在黃河、長江開展全流域橫向生態補償機制建設試點，要求遵循“保護責任共擔、流域環境共治、生態效益共享”原則，搭建“全面覆蓋、權責對等、共建共享”平臺，以生態補償為契機強化各治理主體之間的交流、合作，實現聯防聯控、流域共治和保護協作。前述“魯豫有約”即為此大背景下的產物，其進一步發展壯大，覆蓋黃河、長江全流域，并推廣復制到其他河流和領域的美好前景，也樂觀可期。

（作者系北京大學法學院研究員，中國法學會環境資源法學研究會副秘書長）

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