“請(qǐng)?jiān)谑盏浇ㄗh書(shū)后兩個(gè)月內(nèi)作出處理,并將處理結(jié)果書(shū)面回復(fù)本院。”在泰安寧陽(yáng)檢察院檢察建議工作室,副檢察長(zhǎng)王永建主持了一場(chǎng)檢察建議公開(kāi)送達(dá)儀式。因發(fā)現(xiàn)縣國(guó)土局未依法行使行政職權(quán),檢察機(jī)關(guān)向該局提出檢察建議,當(dāng)場(chǎng)出示證據(jù)并公開(kāi)送達(dá)。“山東檢察機(jī)關(guān)率先開(kāi)展檢察建議規(guī)范化建設(shè),很有針對(duì)性和可操作性,對(duì)強(qiáng)化檢察建議剛性作出了很好的探索,有利于法律監(jiān)督實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏,是新形勢(shì)下檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的有效途徑。”最高人民檢察院專(zhuān)職檢委、研究室主任萬(wàn)春說(shuō)。

檢察機(jī)關(guān)公開(kāi)送達(dá)檢察建議釋法說(shuō)理，多方督促，確保整改落實(shí)。 受訪者供圖

送達(dá)檢察建議

檢察官現(xiàn)場(chǎng)舉證

這件檢察建議與一塊農(nóng)用地有關(guān)。2018年1月至2月,崔克國(guó)在寧陽(yáng)縣東莊鎮(zhèn)東崔村村南南嶺未經(jīng)國(guó)土資源部門(mén)許可,在基本農(nóng)田內(nèi)非法開(kāi)采砂巖。經(jīng)勘驗(yàn),累計(jì)開(kāi)采量3.8萬(wàn)立方米,破壞基本農(nóng)田27畝,非法獲利40萬(wàn)余元,造成基本農(nóng)田大量毀壞。2018年3月15日,崔克國(guó)因涉嫌非法占用農(nóng)用地罪被批準(zhǔn)逮捕。

但寧陽(yáng)縣國(guó)土局僅將案件作為刑事案件結(jié)案處理,未作出責(zé)令改正和罰款的行政處罰,被破壞的生態(tài)資源仍沒(méi)有恢復(fù),社會(huì)公共利益嚴(yán)重受損。

為此,寧陽(yáng)檢察院向國(guó)土局發(fā)出檢察建議,內(nèi)容包括對(duì)崔克國(guó)下達(dá)責(zé)令限期改正通知,責(zé)令崔克國(guó)限期恢復(fù)被破壞的土地植被。逾期不改正,責(zé)令其繳納復(fù)墾費(fèi),專(zhuān)項(xiàng)用于恢復(fù)被破壞的土地,及時(shí)修復(fù)受損生態(tài)資源。同時(shí),對(duì)近年來(lái)查辦的破壞土地的案件進(jìn)行詳細(xì)排查摸底,對(duì)破壞土地違法犯罪行為開(kāi)展執(zhí)法大檢查等。

公開(kāi)送達(dá)儀式上,檢察官還對(duì)檢察建議涉及的相關(guān)證據(jù)進(jìn)行出示并予以說(shuō)明。案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)航拍圖和視頻顯示,案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)的植被及土層已經(jīng)完全受到破壞,喪失種植條件,令人觸目驚心。

“我們發(fā)出這份檢察建議的目的,就是為了解決非法占地違法行為發(fā)生后,被其行為侵害的社會(huì)公益得不到補(bǔ)償和恢復(fù)的問(wèn)題。”該縣檢察院民行科長(zhǎng)孟娟說(shuō)。

對(duì)此,寧陽(yáng)縣國(guó)土局局長(zhǎng)呂洪圣表示:“檢察建議負(fù)責(zé)地指出了問(wèn)題,說(shuō)明我們局在工作中存在管理上的漏洞,對(duì)改進(jìn)和提升我們的執(zhí)法水平和能力,將具有巨大的推動(dòng)作用。下一步,我們還將舉一反三,把土地和資源的執(zhí)法關(guān)口前移,加大巡視、巡查力度。”

改革促檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)型

試點(diǎn)市縣建議全回復(fù)

寧陽(yáng)縣檢察院是山東檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展檢察建議規(guī)范化試點(diǎn)的七個(gè)試點(diǎn)院之一。

“檢察建議是檢察機(jī)關(guān)為了促進(jìn)法律正確實(shí)施,維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定,保障社會(huì)公益,針對(duì)被建議人特定的違法或可能發(fā)生違法的情況,發(fā)出的專(zhuān)門(mén)法律文書(shū),目的是為了糾正和防患于未然。這是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的重要方式。”省檢察院研究室主任李政介紹。

但因種種原因,長(zhǎng)期以來(lái),檢察建議的職能作用沒(méi)有得到有效發(fā)揮,知曉度也不高。在國(guó)家監(jiān)察體制改革和司法體制改革的交會(huì)點(diǎn)上,尤其“兩反”轉(zhuǎn)隸之后,檢察機(jī)關(guān)亟須轉(zhuǎn)型到法律監(jiān)督主業(yè)上來(lái),監(jiān)督從哪里入手?從哪里發(fā)力?山東檢察機(jī)關(guān)不斷探索新模式。

去年10月,山東在青島、東營(yíng)兩個(gè)市級(jí)院和淄博周村區(qū)院、寧陽(yáng)縣院、鄒城市院、費(fèi)縣院、日照嵐山區(qū)院等五個(gè)縣級(jí)院開(kāi)展試點(diǎn)。各地針對(duì)檢察建議存在的問(wèn)題推出系列舉措,如規(guī)范流程、提升文書(shū)制發(fā)質(zhì)效、建設(shè)專(zhuān)門(mén)工作場(chǎng)所、進(jìn)行信息化升級(jí)等等。試點(diǎn)以來(lái),試點(diǎn)院的建議到期回復(fù)率100%,采納率98.97%。

今年5月21日,東營(yíng)市東營(yíng)區(qū)檢察院向區(qū)文廣新局公開(kāi)宣告送達(dá)了有關(guān)規(guī)范網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)、營(yíng)造綠色上網(wǎng)環(huán)境的檢察建議,指出目前部分網(wǎng)吧存在接納未成年人上網(wǎng)、超時(shí)經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題。

“檢察建議提出的意見(jiàn)建議及時(shí)必要、中肯可行。”7月6日,在東營(yíng)召開(kāi)的檢察建議規(guī)范化研討會(huì)上,東營(yíng)區(qū)文廣新局局長(zhǎng)趙寶杰說(shuō),此后該局采取了多項(xiàng)措施,如開(kāi)展為期一個(gè)月的網(wǎng)吧市場(chǎng)專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng),對(duì)行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)的網(wǎng)吧,共給予警告處理13家,立案查處6家。其中,在對(duì)魯班公寓周邊網(wǎng)吧進(jìn)行檢查時(shí),邀請(qǐng)區(qū)檢察院未檢科檢察官全程參與。

不把檢察建議當(dāng)回事

可能被起訴

但也有一種可能,如果被建議單位不落實(shí)怎么辦?實(shí)際上,一段時(shí)期以來(lái),被建議人比如行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議認(rèn)知度較低,甚至誤解為檢察機(jī)關(guān)在越位。

如何強(qiáng)化檢察建議剛性,讓它“長(zhǎng)出牙齒”,各地的普遍做法中,在內(nèi)部規(guī)范之外爭(zhēng)取人大監(jiān)督和監(jiān)委支持配合是有效途徑。

東營(yíng)市檢察院檢察長(zhǎng)王新建介紹,今年3月,東營(yíng)市人大常委會(huì)通過(guò)相關(guān)決議,明確對(duì)檢察建議沒(méi)有正當(dāng)理由不予采納,特別是對(duì)事關(guān)國(guó)計(jì)民生重點(diǎn)領(lǐng)域、群眾反映強(qiáng)烈、黨委政府高度關(guān)注的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)啟動(dòng)監(jiān)督程序。

檢察機(jī)關(guān)還與市監(jiān)察委員會(huì)建立協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制,檢察建議落實(shí)不力會(huì)受到依法處置。“對(duì)發(fā)出的檢察建議,被建議單位在規(guī)定期限內(nèi)不回復(fù)或無(wú)正當(dāng)理由不采納的,經(jīng)催辦仍拒不回復(fù)和采納的,屬于監(jiān)察委管轄范圍的,應(yīng)當(dāng)移交監(jiān)察委對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的工作人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。涉嫌違法違紀(jì)的,監(jiān)察委依法進(jìn)行調(diào)查處置,追究相關(guān)單位、人員的責(zé)任,同時(shí),將處理結(jié)果于15日內(nèi)通報(bào)同級(jí)檢察機(jī)關(guān)。”

對(duì)于這種做法,中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師陳衛(wèi)東給予積極評(píng)價(jià)。他表示,此舉能夠促進(jìn)各機(jī)關(guān)間的線索移送和信息共享,明確出具檢察建議的條件,規(guī)范檢察建議內(nèi)容,提升檢察建議的剛性,長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看是切實(shí)可行的舉措。

尤其在行政公益訴訟領(lǐng)域,檢察建議是重要的訴前程序,對(duì)于沒(méi)有及時(shí)履行義務(wù)的行政機(jī)關(guān),檢察院有權(quán)提起公益訴訟。這意味著,如果行政機(jī)關(guān)不把檢察建議當(dāng)回事,就可能被起訴。

圍繞生態(tài)環(huán)保、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域,東營(yíng)檢察院對(duì)不整改、不落實(shí)檢察建議的情況依法提起公益訴訟,今年已提起訴訟5件,法院先后判決利津、墾利兩個(gè)縣環(huán)保局?jǐn)≡V,限期完成環(huán)境治理任務(wù),并將相關(guān)責(zé)任人移送監(jiān)委問(wèn)責(zé),“現(xiàn)在,不落實(shí)檢察建議就可能成為被告,不整改檢察建議就可能被問(wèn)責(zé)成為常態(tài)。”

當(dāng)然,如果被建議單位對(duì)檢察建議有異議,也可以提出。

檢察建議不可怕

要的是多贏共贏

中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定指出,檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為,應(yīng)該督促其糾正。檢察建議無(wú)疑是一條科學(xué)、有效途徑。

不過(guò)對(duì)被建議單位而言,檢察建議絕非“洪水猛獸”,“這不是你輸我贏的零和博弈,而是通過(guò)檢察機(jī)關(guān)和其他部門(mén)的合作,共同提升法治化建設(shè)水平,實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與被監(jiān)督的雙贏、多贏和共贏。”省檢察院副檢察長(zhǎng)王效彤說(shuō)。

實(shí)踐中,這樣的效果已經(jīng)在顯現(xiàn)。“我們可以借助檢察建議有效提升執(zhí)法水平和效果。”趙寶杰說(shuō)。而在一些地方,一些常年得不到解決的問(wèn)題,在檢察建議的推動(dòng)下得以解決,有行政機(jī)關(guān)雖然被監(jiān)督了,反倒特別對(duì)檢察機(jī)關(guān)表示感謝。

近日,寧陽(yáng)縣檢察院接到縣國(guó)土局的情況報(bào)告,國(guó)土部門(mén)已對(duì)違法現(xiàn)場(chǎng)督促整改和恢復(fù),部分地塊上種植了花生等農(nóng)作物,針對(duì)部分達(dá)不到種植條件的地塊,已對(duì)當(dāng)事人家屬做工作和督促,對(duì)地塊重新進(jìn)行整理恢復(fù)。下一步將對(duì)近年來(lái)查辦的土地違法案件排查摸底,并對(duì)國(guó)土資源違法犯罪行為開(kāi)展執(zhí)法大檢查、執(zhí)法監(jiān)察大巡查。

“山東檢察機(jī)關(guān)探索出了通過(guò)檢察建議有效實(shí)行法律監(jiān)督的路徑,這一試點(diǎn)探索,很有推廣和借鑒價(jià)值。”北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院副院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師宋英輝如是說(shuō)。

齊魯晚報(bào)·齊魯壹點(diǎn)記者　馬云云　崔巖 通訊員　李明

[責(zé)任編輯：楊凡、王春令]

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