新修訂的行政訴訟法實(shí)施三周年之際

青島法院發(fā)布“民告官”案件新特點(diǎn)

值新修訂的《行政訴訟法》實(shí)施三周年之際，5月2日，青島市中級法院對2017年全市法院行政案件進(jìn)行了梳理分析，并對新時代改進(jìn)和加強(qiáng)依法行政工作提出了意見和建議。從中展現(xiàn)了青島全市法院創(chuàng)新加強(qiáng)行政審判、助推法治政府建設(shè)的力舉，也反映出隨著全面深化改革的推進(jìn)，政府職能不斷轉(zhuǎn)變，人民群眾法治意識不斷增強(qiáng)；同時對進(jìn)一步推進(jìn)加強(qiáng)依法行政，增強(qiáng)政府依法加快推進(jìn)新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程實(shí)施的能力，帶來啟示。

全市法院行政案件呈現(xiàn)新情況

特點(diǎn)一：收結(jié)案數(shù)量“有升有降”

全市法院全年共受理各類行政案件6202件，審結(jié)6275件，同比分別增長10%和13.4%，結(jié)收比超過100%。其中，中院全年受理1437件，審結(jié)1420件，同比分別增長8.53%和9.48%，刷新歷史記錄；各區(qū)（市）法院案件均有不同程度增加。

其中，2017年全市法院受理一審行政案件2319件，審結(jié)2352件，同比分別下降19.7%和17.5%，實(shí)現(xiàn)了自2016年以來的“兩連降”。這表明全市法院著力構(gòu)建的多元化糾紛解決機(jī)制持續(xù)發(fā)揮作用，越來越多的行政爭議化解在了訴訟之外，也意味著各級行政執(zhí)法部門更加注重依法行政。新修訂的行政訴訟法關(guān)于審級上提的規(guī)定、大大增加了市中院一審收案數(shù)量，中院全年一審收案410件，審結(jié)因?yàn)橹性褐饕芾肀桓鏋閰^(qū)（市）以上人民政府的一審行政案件，大幅上漲的收案數(shù)表明更多的政府行為進(jìn)入了訴訟。區(qū)（市）法院一審行政案件相對集中于萊西、市南、膠州、平度，均超過了200件。

特點(diǎn)二：案件類型更加復(fù)雜多樣

行政訴訟的案件類型，反映了政府管理方式的變革和人民群眾需求的變化。相較于2016年，全市一審行政案件類型更加復(fù)雜多樣，除傳統(tǒng)作為類（包括行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收、行政確認(rèn)等1479件）、不作為類（379件）、行政賠償類（26件）、信息公開類（401件）這四大傳統(tǒng)類型外，新類型案件種類和數(shù)量都較2016年有所增加。除新修訂的行政訴訟法規(guī)定的行政協(xié)議、一并審理民事爭議、一并審查規(guī)范性文件案件20件外，還出現(xiàn)了行政公益訴訟和預(yù)防性行政訴訟。作為行政公益訴訟試點(diǎn)地區(qū)，青島市全年共受理行政公益訴訟案件13件，審結(jié)12件，行政機(jī)關(guān)均已自動履行，取得了良好的社會效果，維護(hù)了資源環(huán)境公共利益。此外，在審結(jié)一審案件中，涉及產(chǎn)權(quán)保護(hù)和新舊動能轉(zhuǎn)換的843件，主要集中于土地資源、城建和市場監(jiān)管等領(lǐng)域。

特點(diǎn)三：涉及的管理領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大

全市一審行政案件分布于40多個行政管理領(lǐng)域，具有兩方面的特征。一方面，主要集中在城建（包括征遷、規(guī)劃、拆違、房產(chǎn)登記等480件）、公安（388件）、土地資源（288件）、人力資源和社會保障（271件）等幾個傳統(tǒng)多發(fā)領(lǐng)域，上述領(lǐng)域共收案1427件，占全年一審收案總數(shù)的61.5%；另一方面，新的行政管理領(lǐng)域不斷進(jìn)入司法審查范圍，雖然所占比重小。在所受理案件中，出現(xiàn)了特許經(jīng)營協(xié)議、自然災(zāi)害救助、公租房輪候排序、采礦權(quán)行政許可、鹽業(yè)管理、集裝箱海關(guān)監(jiān)管、醫(yī)療費(fèi)用社保報(bào)銷、購房資格確認(rèn)、二手房交易網(wǎng)簽備案等此前未曾或極少涉及的行政領(lǐng)域和行為。

行政機(jī)關(guān)敗訴案件呈現(xiàn)新特點(diǎn)

特點(diǎn)一：敗訴率呈整體上升趨勢

在全年審結(jié)的行政案件中，行政機(jī)關(guān)敗訴461件，敗訴率為40.6%，較2016年的33.2%上升7.4個百分點(diǎn)，較2015年的31.2%上升9.4個百分點(diǎn)，人民法院對行政行為的合法性審查力度進(jìn)一步加大。

特點(diǎn)二：行政違法發(fā)生領(lǐng)域分布不均

從涉及行政行為的種類看，政府信息公開、房產(chǎn)登記和行政復(fù)議是敗訴最集中的行為類型，共計(jì)240件，占比52.1%，其他類型的行政行為則相對分散；從涉及的被告看，與往年相同，土地資源類、城建類、人力資源和社會保障類、公安類依然是敗訴的主要領(lǐng)域。這一方面說明上述領(lǐng)域矛盾糾紛多發(fā)易發(fā)，另一方面也反映出這些領(lǐng)域行政執(zhí)法中存在一些固有問題，長期沒有得到解決，應(yīng)引起高度重視。

行政違法行為還呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性特征，有兩個區(qū)市行政機(jī)關(guān)敗訴率超過70%，有5個區(qū)市行政機(jī)關(guān)的敗訴率均在30%以上。

特點(diǎn)三：敗訴原因發(fā)生新變化

行政機(jī)關(guān)敗訴原因仍然集中于事實(shí)認(rèn)定、法律適用和執(zhí)法程序三個方面，但在這三個方面之中，又出現(xiàn)了一些不同于以往的新變化：

一是不履行法定職責(zé)現(xiàn)象有抬頭趨勢。主要體現(xiàn)在四個方面：

（1）對本機(jī)關(guān)職責(zé)定位存在模糊認(rèn)識。

案例：如崔某某訴市鹽務(wù)局不履行法定職責(zé)案，該局與質(zhì)監(jiān)、工商等部門對食鹽行業(yè)均有管理職責(zé)，因不清楚職責(zé)邊界和執(zhí)法范圍，未依法履行應(yīng)盡職責(zé)。

（2)明知屬本機(jī)關(guān)職責(zé)但向外推諉。

案例：如某機(jī)床公司訴某區(qū)人民政府政府信息公開案，某區(qū)人民政府將本應(yīng)由其答復(fù)的申請推至由其牽頭成立的非獨(dú)立對外承擔(dān)責(zé)任的行政主體，因而承擔(dān)了敗訴的法律后果。

（3）因不愿擔(dān)責(zé)而怠于履行法定職責(zé)。

案例：如某房地產(chǎn)開發(fā)公司訴市國土資源和房屋管理局某區(qū)分局履行法定職責(zé)案，該分局作為不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)，負(fù)有不動產(chǎn)登記管理的法定行政職責(zé)，但在收到該公司提出的補(bǔ)發(fā)不動產(chǎn)權(quán)屬證書申請后，因不愿擔(dān)責(zé)而未作任何處理，構(gòu)成怠于履行法定職責(zé)。

（4）因收件登記制度不完善或收件地址混亂而被認(rèn)定不履行職責(zé)。

案例：如秦某某訴某區(qū)人民政府系列案件，因該區(qū)人民政府有多個辦公地點(diǎn)但卻未確定統(tǒng)一對外收件部門、未理順內(nèi)部收件流轉(zhuǎn)程序，導(dǎo)致秦某某向其寄送的部分郵政快件不知去向，并因此導(dǎo)致敗訴的后果。

二是有的行政機(jī)關(guān)存在不誠信行為。突出表現(xiàn)在行政強(qiáng)拆和行政協(xié)議案件中，行政機(jī)關(guān)實(shí)施了強(qiáng)拆行為但不認(rèn)可，或不依照約定履行協(xié)議義務(wù)。

案例：如金某某訴某區(qū)人民政府、某區(qū)某街道辦事處行政強(qiáng)拆案，金某某的房屋在征收范圍內(nèi)且未簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議，其房屋于夜間被拆倒，某區(qū)人民政府和某區(qū)某街道辦事處均否認(rèn)實(shí)施了拆除行為，但未提交證據(jù)證明系其他主體所為，人民法院認(rèn)定系其實(shí)施并確認(rèn)強(qiáng)拆行為違法。

再如，某置業(yè)公司訴市國土資源和房屋管理局、市國土資源和房屋管理局某區(qū)分局土地掛牌出讓案，該兩局未履行《土地交付確認(rèn)書》中所約定的“凈地出讓”義務(wù)，導(dǎo)致該公司無法開工建設(shè)，人民法院確認(rèn)掛牌出讓行為無效。

三是規(guī)避法定程序成敗訴新原因。行政機(jī)關(guān)本應(yīng)通過法定程序來實(shí)現(xiàn)行政管理目的，但為了加快工作進(jìn)程等而繞過法定程序，導(dǎo)致發(fā)生爭議。

案例：如某機(jī)床公司訴某區(qū)人民政府征收拆遷及行政賠償案，某鐵路建設(shè)項(xiàng)目需通過某機(jī)床公司廠區(qū)，按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，某區(qū)人民政府因交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而需要使用國有建設(shè)用地時，應(yīng)依照法定程序進(jìn)行房屋征收，但卻采用了協(xié)商方式完成拆遷補(bǔ)償工作，規(guī)避法定程序，人民法院確認(rèn)其未履行法定征收職責(zé)的行為違法。

四是涉新舊動能轉(zhuǎn)換和產(chǎn)權(quán)保護(hù)案件敗訴原因更加多元。在一審審結(jié)的843件此類案件中，行政機(jī)關(guān)敗訴182件，占比21.6%，除上述敗訴原因外，還體現(xiàn)出行政管理和行政執(zhí)法中的一些其他問題：（1）平等保護(hù)意識有待增強(qiáng)。在有的行政執(zhí)法中存在區(qū)別對待國有企業(yè)和民營企業(yè)的現(xiàn)象，導(dǎo)致民營企業(yè)投資利益受到不當(dāng)損害。（2）管理體制條塊分割引發(fā)監(jiān)管缺位。某些行政管理領(lǐng)域因部門職責(zé)條塊分割，存在權(quán)責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不明的問題，導(dǎo)致部門職責(zé)定位模糊，行使監(jiān)管職責(zé)不到位。（3）不當(dāng)用權(quán)提高市場準(zhǔn)入門檻。（4）粗線條執(zhí)法現(xiàn)象依然存在。

另外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴方面顯示，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴級別普遍偏低，僅個別區(qū)的副區(qū)長出庭應(yīng)訴；市直機(jī)關(guān)部門負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴較少。

行政爭議解決難度不斷加大，原因主要包括兩方面：一是隨著城市定位的變化，我市一大批重點(diǎn)項(xiàng)目和民生工程動工建設(shè)，征遷工作涉及面廣、程序復(fù)雜、牽扯利益較大、當(dāng)事人心理預(yù)期高，因而實(shí)質(zhì)性解決爭議所需周期長、協(xié)調(diào)難度大；二是濫訴和惡意訴訟問題層出不窮，此類當(dāng)事人訴訟的目的并不在于解決行政爭議，而是以行政訴訟為手段獲取其他利益，所以缺乏實(shí)質(zhì)性解決爭議的主觀意愿。

國家賠償和司法救助案件有新發(fā)展

堅(jiān)持“有錯必糾”的基本原則，依法審理國家賠償案件。全市法院共受理國家賠償案件20件，審結(jié)26件，收案數(shù)略低于2016年，有效監(jiān)督法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)依法行使司法職權(quán)。

自2016年10月全市司法救助工作歸口管理以來，全市法院全年受理149案，決定救助52案，合計(jì)救助金額?2173000?元，充分發(fā)揮了司法救助扶危濟(jì)困的作用。

深化行政審判機(jī)制改革有新舉措

為積極應(yīng)對行政案件出現(xiàn)的新變化，滿足人民群眾新的行政司法需求，更好地發(fā)揮行政審判助推法治政府建設(shè)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的職能作用，全市法院不斷深化審判機(jī)制改革，聚焦重點(diǎn)提供司法保障，采取了一系列新舉措。

——革新審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，落實(shí)司法責(zé)任制改革要求。確立以員額法官自我管理為核心特色的審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)體系，試行行政審判專業(yè)法官會議工作機(jī)制。通過專業(yè)法官議事的形式，有效提高了案件質(zhì)量，將“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的改革目標(biāo)落到實(shí)處。

——深化機(jī)制創(chuàng)新，增強(qiáng)人民群眾“法治獲得感”。建立“黨建嵌于審判，審判彰顯黨建”的新時代黨建工作新模式。探索濫訴問題規(guī)制對策，嘗試構(gòu)建一套可供操作的濫訴認(rèn)定要件和認(rèn)定規(guī)則，讓有限的司法資源用于解決與民生息息相關(guān)的行政爭議。

——深入推進(jìn)司法與行政良性互動。全市法院組織行政案件庭審觀摩72次，其中規(guī)模最大的一次有各區(qū)（市）政府和市直各部門分管法制工作的負(fù)責(zé)人等100多人參加，讓法庭真正成為普法課堂。

就增強(qiáng)依法行政能力有新建議

市中院提出，就青島市行政執(zhí)法工作提出如下建議：

——樹立法治思維，形成服務(wù)新舊動能轉(zhuǎn)換和依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的共識。嚴(yán)格依法履職，真正解決行政管理和行政執(zhí)法中長期存在的基礎(chǔ)性問題，如不當(dāng)用權(quán)、粗線條執(zhí)法、不履行法定職責(zé)等，依法維護(hù)市場主體合法權(quán)利，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，落實(shí)新舊動能轉(zhuǎn)換重大戰(zhàn)略。

——強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，做到依法積極履職與依法適當(dāng)用權(quán)。做到“有權(quán)必有責(zé)，違法要擔(dān)責(zé)，侵權(quán)須賠償”；按照法定條件審查審批，不增設(shè)要求增加市場主體負(fù)擔(dān)，不刪減條件準(zhǔn)入不合格主體；對于人民法院判決重新作出行政行為的，在規(guī)定期限內(nèi)自覺履行判決。

——建立完善政府守信踐諾機(jī)制。政府在社會信用體系建設(shè)中發(fā)揮著表率和導(dǎo)向作用。建議盡快建立政府守信踐諾工作機(jī)制，特別是在政府采購、與社會資本合作、公共資源交易、招標(biāo)拍賣、招商引資等重點(diǎn)領(lǐng)域的政務(wù)誠信建設(shè)，避免因政府換屆、機(jī)構(gòu)調(diào)整等原因發(fā)生毀約違約行為，做到“違約依法賠償，改諾合理補(bǔ)償”。特別要依法做好政府信息公開工作。

——做好行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作。被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)帶頭履行行政應(yīng)訴職責(zé)，對涉及重大公共利益、社會高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等案件，以及人民法院書面建議負(fù)責(zé)人出庭的案件，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭，促進(jìn)行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決。

（記者 戴謙 通訊員 高沛沛 時滿鑫）

[責(zé)任編輯：楊凡、徐紅梅]

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