陳長禮 攝

最近在引人關注的機構調整中，濟南大刀闊斧推進投融資平臺改革：整合組建六大投融資平臺，由濟南市國資委統一管理。

濟南此舉意圖明確：整合國有資源、國有資產、國有資金、國有資本，探索通過注入存量資產、國債、規費、土地儲備收益、稅收返還等方式，提升平臺投融資水平，更好地促進全市“四個中心”建設。有分析人士認為，針對城市建設和產業發展需要設置平臺，優化了資源配置，能夠更精準地服務建設和發展。而讓機關事業單位的經營性資產與原單位脫鉤，徹底實現“政企分開”，也提升了市場化的水平。

事實上，曾經為各地城市建設立下“汗馬功勞”的投融資平臺，均面臨轉型壓力。與此同時，走在前列的城市則通過投融資改革，將資源重組，既增強了自身“造血”功能，也為城市發展“輸血”，走出了一條政府與平臺雙贏的成功轉型之路。

曾為城市建設立下“汗馬功勞”

投融資平臺是在中央和地方實行“分稅制”改革后，地方政府為了在分稅制改革中重新平衡事權關系的產物。

改革開放以來，隨著工業化、城鎮化進程的加快，地方建設性融資需求快速增長。投資產業、建設軌道交通、打造新城……在城市建設發展過程中，地方政府需要大量資金，僅僅依靠財政顯然是“杯水車薪”。20世紀90年代起，一些地方政府開始嘗試通過設立融資平臺公司來對外融資，并逐漸形成了一定規模的融資平臺公司債務。在這種情況下，投融資平臺公司如雨后春筍般冒了出來。審計署報告顯示，截至2013年6月，全國共有7170個融資平臺公司。有媒體報道，到2015年地方融資平臺公司已突破萬家。

雖然出現較早，但投融資平臺發揮主導作用則是從2008年應對金融危機開始。2009年初中國人民銀行與中國銀行業監督管理委員會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，這被地方政府視為對地方政府投融資平臺的肯定和鼓勵。

濟南此前在市級層面組建了濟南舊城開發投資集團、濟南城市建設投資集團、濟南西城投資開發集團、濟南濱河新區建設投資集團四大投資平臺。根據原有四大平臺職能，濟南城市建設投資集團是東部建設的主力軍;小清河綜合治理工程結束后，小清河投融資管理中心原班人馬以濟南濱河新區建設投資集團人員身份“轉戰”濱河新區;濟南西城投資開發集團主要負責濟南西部新城的開發建設及管理等工作;濟南舊城開發投資集團承擔了棚改舊改，以及土地熟化工作。這四大平臺發揮融資功能為城市發展提供資金，在濟南的新區開發、道路建設、棚改舊改等過程中發揮了巨大作用。

而在全國來說，由于城市處于不同的經濟階段，投融資平臺公司的發展水平也存在較大差異。一些經濟發達地區城市大建設時期已經結束，有的平臺公司已由單純的融資平臺轉變為城市服務運營商;有的轉變為市場化投資公司，并具有一定的市場競爭力，正在逐步向全國拓展業務;有的集城市投資建設、城市運營服務、投資功能于一體等。

“政府貸款機器”難以適應形勢

隨著地方政府投融資平臺的數量和融資規模呈現飛速發展的趨勢，越來越多的專家質疑，由于地方政府投融資平臺法人治理結構不完善，責任主體不清晰，操作程序不規范;同時，地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，而銀行對地方政府的總體負債和擔保承諾情況根本不清楚，甚至地方政府對自己的融資平臺的負債情況都不清楚，一旦投融資平臺的項目投資收益不能覆蓋成本，這些“隱性債務”就必然顯性化，給地方政府的財政造成巨大壓力。

有財經專家認為，城投公司既是實體公司又是政府控制，資本金非常單一，基本是以土地資產做擔保，一旦出現土地儲備不足或價格下降，其生存岌岌可危。這一先天缺陷，導致目前融資平臺的角色不可能長期持續。

自2010年以來，國務院、國家發改委、財政部、銀監會等部門先后出臺多個文件，要求規范地方融資平臺公司舉債形式，嚴控債務風險。這些文件的出臺，逼迫著融資平臺公司和地方政府的舉債模式開始轉型。

這一過程，注定艱難，同時充滿風險和挑戰。

從全國范圍來看，很多投融資平臺資產分散管理，集約化程度不高。一方面就平臺企業而言，長期缺乏實質性經營項目，可抵押可擔保的資產或資源嚴重不足;另一方面從資產或資源體量來看，市本級總量不少，但沒有形成規模化、集約化經營，具備融資要件的資產或政府性壟斷經營業務均分散在不具有投融資任務的機關事業單位。由此便出現一個尷尬：想融資的平臺沒有好資產，沒有融資任務的一些機關事業單位下屬企業卻擁有大量好資產。

而且，從投融資平臺的自身運作角度來看，建設資金大多依靠財政預算安排或部分銀行貸款，由于投資主體、籌資渠道和融資方式單一、投融資與經營脫節以及投資管理方式落后，平臺企業從中更多地扮演了單純的“政府貸款機器”角色，現實中呈現著只有單方面的耗血、輸血，根本談不上造血和資本運營，嚴重制約了建設規模的總量和投融資的增量，已不能滿足地方政府日常的基本事權中的道路、橋梁、給排水、市政設施、環境保護等公共服務設施的持續建設和維護所需。

在濟南，隨著城市框架的拉開和產業發展的變化，以往以區域劃分投融資平臺的方式與城市發展有些脫節。除市級層面的四大投融資平臺，部分區縣和機關事業單位也有大量經營性資產，但由于資源分散、功能重合、市場化程度不高，導致資源利用效率不高。

如何轉型?在眾多融資平臺公司中，一部分平臺響應國務院正在力推的PPP(公私合營模式)模式，希望通過引入民間資本，將融資平臺公司改造成一個股份投資公司;一部分試圖通過重新劃分公益性和經營性功能，將帶有公益性的由政府主導的公益性資產和債務剝離給政府承擔，而把經營性的資產當成一個具有市場主體性質的企業來培育。當然，無論選擇哪條路，目的都是為了讓融資平臺提升融資水平。

體制機構改革只是轉型“第一步”

在國內，不少城市的投融資改革走在濟南前面，也嘗到了甜頭。

進入大投入、大建設、大發展階段的南昌，在財力不充裕的情況下，借助資本市場實現多渠道融資。為此，該市提出要做大做強市級投融資平臺，將南昌市工業控股集團、市旅游集團打造成為市級產業投融資平臺，市政控股公司、市城投公司、市軌道交通公司、市水投公司打造成市級城建投融資平臺。南昌市政府將把國債、規費、土地、存量資產、平臺稅收依法合規注入市級投融資平臺，提升平臺的投融資能力。

六大投融資平臺在南昌的建設發展中起到了重要作用。比如，南昌財政先期投入5000萬元，就撬動了數百億元的軌道交通項目。為突破巨額資金的壓力，南昌將地鐵沿線的土地交給南昌軌道交通集團經營運作，在投融資體制上做了全方位突破，形成了地方國債、銀團貸款、搭橋貸款、世行貸款等多元化融資渠道。南昌在全國的地鐵建設史上首次獲得了2.5億美元的世界銀行貸款。

鄭州市則根據發展需要整合成立了八大政府投融資平臺——鄭州市公用事業集團公司、鄭州地產集團有限公司、鄭州公共住宅建設投資有限公司、鄭州交通建設投資有限公司、鄭州城建集團投資有限公司、鄭州投資控股有限公司、鄭州市建設投資集團有限公司、鄭州發展投資集團有限公司八大政府融資平臺。這八大平臺除了完成融資任務外，不少實現了盈利。數據顯示，鄭州交通建設投資有限公司2014年至2015利潤總額8.64億元，居八大平臺之首;鄭州地產集團的凈利潤為5.8億元;鄭州城建集團投資有限公司的利潤總額3.63億元。

重慶以“八大城投”引領的地方政府平臺投融資模式，由于可供政府最大限度地組合各種資源，其經驗為不少地方所借鑒。在資本金不足時，投融資板塊通過5大注入(國債、土地、存量資產、規費、稅收)完成了從靜態、零散的國有資產到動態的、整合的信用資產，即把資產變為資本，再運用土地和金融杠桿(信貸、擔保等)去放大。重慶在總結其核心理念時，認為這是“資產變資本”“時間換空間”。有了這些成功的案例，業內人士對濟南投融資平臺整合也很看好。一方面，將濟南舊城開發投資集團、濟南城市建設投資集團合并組建城市投資集團，將濟南西城投資開發集團、濟南濱河新區建設投資集團合并組建城市建設集團，變過去的按區域劃分為按功能劃分，一個主攻城市投資城市基礎設施及配套項目建設，一個主攻負責城市開發、建設與經營，避免了職能交叉、各自為戰、力量分散等問題。另一方面，我市根據自身發展需求新組建了金融控股集團和文旅發展集團，既能提升市級公園、景區、體育場館等的市場化水平，又通過整合資源更好地服務全市區域性金融中心建設和文化旅游產業發展。相對原來扮演“政府貸款機器”的角色，現有的投融資平臺無疑實現升級，進入了2.0版。

當然，體制機構的改革只是轉型邁出的第一步。對全市六大投融資平臺來說，未來依然任重而道遠。業內人士認為，轉型之后的地方投融資平臺，應積極開拓市場業務，憑借獨特的資源和機遇，向金融控股、城市運營、產業投資、資產管理、城市旅游等市場化業務領域轉型，不斷增強平臺的自我發展能力，形成新的利潤增長點，用市場化業務的收益反哺公益性業務，在積累自身發展動力的同時為地方財政減輕壓力。此外，政府與社會資本合作的PPP融資模式，目前已成為基礎設施建設和公共服務領域投融資體制改革的重要內容。可以鼓勵平臺企業通過聯合、聯營、入股等方式，與民間資本大力發展混合所有制經濟，共同開展城鎮基礎設施、社會福利保障事業、公共服務等各領域的投資與建設。

【名詞解釋】地方政府投融資平臺

地方政府投融資平臺是指地方政府為了融資用于城市基礎設施的投資建設，所組建的城市建設投資公司(通常簡稱城投公司)、城建開發公司、城建資產經營公司等各種不同類型的公司，這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產組建一個資產和現金流大致可以達到融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設、公用事業等項目之中。

[責任編輯：楊凡、劉向陽]

想爆料？請登錄《陽光連線》（ https://minsheng.iqilu.com/）、撥打新聞熱線0531-66661234或96678，或登錄齊魯網官方微博（@齊魯網）提供新聞線索。齊魯網廣告熱線0531-81695052，誠邀合作伙伴。