近日參加《理響中國》臨沂代村現場節目的錄制，談及我和張猛律師代理的中華環保聯合會訴德州某公司大氣污染侵權糾紛一案，這起案件對于保護我們的綠水青山，乃至為全面小康打造相適應的法治環境，都有著里程碑式的意義。2020年1月14日，最高人民法院發布公告，該案被評選為指導案例（第二十四批，131號）。再次梳理總結“大氣污染公益訴訟第一案”，具體有以下四大亮點，對推進環境司法建設具有重要的借鑒意義。

倒逼傳統企業轉型升級

2015年3月19日中華環保聯合會向德州市中級人民法院遞交立案材料后，媒體紛紛跟進報道，引起社會各界的強烈關注。3月20日，德州市長楊宜新、副市長孫開連約談了德城區政府和被告公司主要負責人，提出四條整改措施，其中一條是：嚴格按照省廳部署，不拖延、不庇護，務必于2015年3月底前完成整治；4月1日起，如仍不能達標排放，由德城區政府依法下達停產整治通知書，實施停產整治，并通過新聞媒體向社會公布。

2015年3月底，被告關閉了生產線，實施搬遷改造。2015年10月30日，中國建材凱盛晶華綠色建材產業園項目開工奠基。該項目由中國建筑材料集團有限公司下屬全資子公司凱盛科技集團與德州晶華集團共同出資建設，占地1000畝，總投資30億元，計劃分兩期建設，同步建設脫硫、脫硝、除塵等一體化環保設施，確保清潔、綠色生產。在當地政府的支持下，新組建的凱盛晶華公司被列入山東省新舊動能轉換重大項目。依托這個項目，德州將建設輻射京津冀的綠色建材市場，打造300公里玻璃產業圈。這樣一個“倒逼傳統企業轉型升級”的結果，完全實現了公益訴訟的立法目的。

彌補環境行政執法不足

在中華環保聯合會提起民事公益訴訟案件前，這家公司曾被環境保護部點名批評，2014年底被山東省環保廳處以15萬罰款，一條生產線停產治理，德州市環保局先后4次對該企業進行了每次10萬元的處罰。但行政處罰過后，這家公司仍持續超標向大氣排放污染物。因此，本案件可以稱得上是行政執法失靈的典型。

當環境行政執法失靈、行政機關不作為，或在環境行政機關的行政執法手段有限的情形下，環保組織提起的環境公益訴訟便成了履行環境法的重要力量。

本案中，環保部門只能根據違法事實和情節，對企業違法排污行為，給予包括罰款在內的行政處罰，而無法對其造成的污染損害提出損害賠償請求。通過中華環保聯合會提起環境公益訴訟的方式，可以根據對污染者造成損害的大小提出損害賠償訴求。環境公益訴訟制度，顯然能夠彌補環境保護執法部門不作為或執法失靈的現象。面對復雜多樣的環境問題，僅僅依靠政府“單軌制”的環境法實施機制已力不從心。因此，以環保組織為主體的私力實施環境法，可以有效彌補公力實施的不足，并與公力實施結合形成“雙軌制”的環境法實施機制。

污染損害計算另辟蹊徑

由于大氣污染物的流動性、遷移轉化性等原因，大氣污染這類案件難以確定具體的損害賠償數額。本案依據2015年1月7日施行的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十三條，通過防治污染設備的運行成本的折算方式計算損害賠償數額，為大氣污染類公益訴訟案件的索賠開辟了一條新路徑。

《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》是配合新《民事訴訟法》實施環境公益訴訟制度的一項司法解釋，其中第二十二條規定：生態環境修復費用難以確定或者確定具體數額所需鑒定費用明顯過高，法院可以結合污染環境、破壞生態的范圍和程度，生態環境的稀缺性，生態環境恢復的難易程度，防治污染設備的運行成本，被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，參考環境保護監督管理部門的意見、專家意見等，予以合理確定”。

本案中，中華環保聯合會按照被告大氣污染防治設備的投入及運營成本來計算損害賠償費用，按照1條脫硝生產線設備投入成本320萬元、每年運營成本50萬元計算，被告有2條生產線均未安裝脫銷設備，并自2000年開始生產，估算得出損害賠償費用共計 2040萬元。 在案件審理過程中，中華環保聯合會委托鑒定機構對設備投入及運營成本進行鑒定。法院依據鑒定結論對案件作出了判決，雙方均無提起上訴，一審判決生效。

懲罰性訴求的現實意義

參照“按日計罰”條款，訴訟團隊針對本案提出了懲罰性賠償的訴訟請求，這是一項創新性的訴訟請求，即嘗試比照新《環保法》按日計罰的規定，對被告因行政執法失靈提出了懲罰性賠償訴求780萬元。

環保部《環境保護按日連續處罰暫行辦法》對按日計罰的適用情形、處罰程序、計罰方式等均作出明確規定，對于解決環境保護領域“違法成本低”的痼疾而言，“按日計罰”條款可謂一劑猛藥。作為民事損害賠償制度的重要組成部分，懲罰性損害賠償能否適應在環境侵權領域，是值得研究探討的問題。從立法實踐看，近些年來，在消費者權益保護法、產品責任、商品房買賣以及食品安全立法等領域，已借鑒、吸收或確立了懲罰性損害賠償制度。近年在環境侵權、環境損害救濟領域，研究與適用懲罰性賠償法律制度的呼聲日益高漲。“按日計罰”是行政處罰措施，其實質是體現環境違法者的環境行政法律責任。但是，在本案提起訴訟之前，行政執法機關怠于履行職責，沒有對違法企業實施“按日計罰”處罰。在此前提下，基于維護公共利益提起的公益訴訟，“按日計罰”條款可以成為懲罰性賠償訴求的參考依據。雖然最終法院沒有采納原告的主張及意見，但此項訴訟請求的提出本身就具備重要的現實意義。

案件審理過程中最高人民法院就將該案評為2015年十大環境侵權典型案例，最高人民法院認為，環境公益訴訟案件的審理，要依法協調環境保護與經濟發展的關系，支持政府部門行使環境治理與生態修復職責，督促企業在承擔環境保護義務與責任基礎上更好的經營發展。歲末年初，該案又被最高人民法院列入指導案例，可見，“大氣污染公益訴訟第一案”對司法實踐的推動價值得到了最高人民法院的充分肯定。（作者:全國律協環境、資源與能源法專業委員會委員 山東康橋律師事務所高級合伙人 李樹森）

[責任編輯：黃鵬偉、戴萌]

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