半月談記者 張亮 范思翔

他曾入選2016年2月的“中國好人榜”，獲得“感動寧夏·2015年度人物”稱號，是“西馬銀”移民區(qū)的帶頭人。榮譽(yù)的另一面，他倒賣土地、敲詐勒索、非法拘禁、破壞基層選舉，是稱霸“西馬銀”移民區(qū)的“黑老大”。隨著近日銀川市中級人民法院判處馬興國25年有期徒刑，這位亦黑亦白傳奇人物的爭議人生終審定讞。然而，對馬興國案以及移民區(qū)治理的反思和警示，才剛剛開始。

事發(fā)入獄前的馬興國（2013年攝）

移民群眾的“致富帶頭人”

馬興國的老家在寧夏西吉縣。這里是“苦甲天下”的西海固地區(qū)的核心區(qū)，至今仍是寧夏未脫貧的國家級貧困縣。從上世紀(jì)80年代起，寧夏開始有組織地將南部山區(qū)的絕對貧困人口搬遷到黃河灌區(qū)。一個偶然的機(jī)會，讓時任西吉縣將臺鄉(xiāng)飴糖廠廠長的馬興國成了帶領(lǐng)移民北上的帶頭人。

1993年，一位自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)到將臺鄉(xiāng)飴糖廠調(diào)研。身為廠長的馬興國向領(lǐng)導(dǎo)反映問題，希望領(lǐng)導(dǎo)幫助解決企業(yè)生產(chǎn)難題。后來經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，1994年馬興國從寧夏農(nóng)墾局賀蘭山農(nóng)牧場租賃了600多畝土地，開始帶領(lǐng)西吉縣的部分村民種植玉米。此后，西吉縣陸續(xù)有農(nóng)民搬遷到這里定居，這片位于銀川市郊的土地就是“西馬銀”移民區(qū)的雛形。

相比在西海固大山深處“十年九旱、靠天吃飯”的窮日子，搬遷到400多公里外賀蘭山農(nóng)牧場的農(nóng)民種上了水澆地，喝上了黃河水，日子好得太多。因此，越來越多西吉縣農(nóng)民自發(fā)移民到賀蘭山農(nóng)牧場。隨著搬遷人數(shù)增加，土地需求也越來越大，馬興國從賀蘭山農(nóng)牧場承包了更多土地。后來，馬興國從賀蘭山農(nóng)牧場開出了“同意接受移民”的書面證明。這一紙證明，成為馬興國擴(kuò)張“西馬銀”移民區(qū)的通行證。

憑著這張證明，馬興國從西吉縣公安局拿到介紹其到銀川市公安局刻制“西馬銀移民開發(fā)區(qū)”印章的介紹信。2003年7月，賀蘭山農(nóng)牧場土地管理開發(fā)公司再次向馬興國開具“移民開發(fā)區(qū)土地不夠可繼續(xù)增加”的書面證明，并附有2479畝土地的移民區(qū)規(guī)劃圖。有了印章和規(guī)劃圖，馬興國開始以“西馬銀移民開發(fā)區(qū)”對外掛牌，宣稱移民區(qū)由西吉縣政府成立，鼓動、招募移民前來。

2013年，半月談記者曾在掛滿錦旗的辦公室面對面采訪馬興國，當(dāng)時的他還在為移民區(qū)的孩子們享受不到免費(fèi)營養(yǎng)餐而在西吉縣和銀川市兩頭跑。村民介紹，“西馬銀”的衛(wèi)生院、學(xué)校、公交線路都是馬興國四處跑要來的。

“從苦甲天下的西海固，到賀蘭山下的‘西馬銀’，你奮斗了20多年。從荒無人煙的砂石灘到富裕和諧的新家園，你用勤勞智慧造福一方，你用無私奉獻(xiàn)感動寧夏！”這是馬興國當(dāng)選“感動寧夏·2015年度人物”時的頒獎詞。時至馬興國被抓，不少村民對馬興國是黑社會老大這件事仍不是很理解。

被問及“西馬銀”這個地名的來源時，有村民解釋：西吉人在馬興國的帶領(lǐng)下移民到銀川。這個極具馬興國個人特色的地名，似乎預(yù)示著移民區(qū)將被他帶入歧途。

三不管的“獨(dú)立王國”

村民眼中的致富帶頭人，評選機(jī)構(gòu)眼中的“中國好人”“感動人物”，是如何成為黑社會老大的？馬興國由白變黑的關(guān)鍵在于，他將“西馬銀”這個自發(fā)移民區(qū)打造成不隸屬于任何行政單位的“獨(dú)立王國”。馬興國自封“移民開發(fā)區(qū)”主任，這個“獨(dú)立王國”內(nèi)所有的干部任免、土地出讓、工程建設(shè)都由馬興國一個人說了算。

自2003年馬興國將“西馬銀移民區(qū)”的招牌打出去以后，這個地方就成為三不管地區(qū)。“西馬銀”距離銀川市區(qū)只有十幾公里，可是直到2016年前卻掛著“西吉縣城關(guān)鎮(zhèn)”的路牌。名義上，“西馬銀”屬于西吉縣管理，可是西吉縣對于這塊相距400多公里“飛地”的管理，鞭長莫及。行政區(qū)劃上，“西馬銀”在銀川市西夏區(qū)，但是土地卻隸屬于農(nóng)墾系統(tǒng)。就這樣，西吉、銀川、農(nóng)墾三家都沒有對“西馬銀”進(jìn)行有效管理，這讓馬興國成為這個“獨(dú)立王國”的實(shí)際控制人。

根據(jù)辦案機(jī)關(guān)調(diào)查，馬興國以“西馬銀移民開發(fā)區(qū)”名義私自下文成立組織管理機(jī)構(gòu)，將移民區(qū)劃分為17個村，任命包括其兒子、侄子、連襟在內(nèi)的親屬為“村支書”等管理干部，行使政府職權(quán)，操縱著“西馬銀”移民區(qū)內(nèi)學(xué)校、衛(wèi)生院的人事任免和日常管理。馬興國還組建保安隊(duì)負(fù)責(zé)移民區(qū)治安，為保安隊(duì)配備統(tǒng)一的制服、辣椒水、電警棍等裝備。

經(jīng)濟(jì)上，馬興國大肆非法占用賀蘭山農(nóng)牧場的土地，從農(nóng)牧場承包戶手中低價流轉(zhuǎn)土地，然后高價倒賣給移民，并收取“地皮稅”“土地管理費(fèi)”等費(fèi)用，向移民發(fā)放自制的房產(chǎn)證、莊園證。截至案發(fā)，馬興國通過倒賣土地、收取“稅費(fèi)”等方式獲利3000多萬元。

2010年，為加強(qiáng)對“西馬銀開發(fā)區(qū)”的控制，攫取更多的非法利益，馬興國等人成立了西吉縣麗園生態(tài)移民服務(wù)有限公司。在馬興國的授意和縱容下，這一組織逐步控制了“西馬銀”地區(qū)客運(yùn)市場線路、建筑工程等領(lǐng)域。根據(jù)辦案機(jī)關(guān)的查證，“西馬銀”開通至銀川市區(qū)的中巴客運(yùn)線路后，馬興國派人收取每輛中巴車每月50元的管理費(fèi)。中巴車停運(yùn)后，馬興國安排自己人跑私家車，不允許其他社會車輛在此營運(yùn)。

賀蘭山農(nóng)牧場當(dāng)年為何給馬興國開具書面證明？銀川市原國土資源局的調(diào)查報告載明：“2003年馬興國為了爭取移民資金，向賀蘭山農(nóng)牧場提出為其出具同意接收移民的證明，賀蘭山農(nóng)牧場考慮到建學(xué)校、道路、水利設(shè)施是改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，為子孫后代造福的好事，就為其出具了虛假的證明。”

2016年，寧夏回族自治區(qū)黨委出臺《關(guān)于西馬銀整體移交銀川市管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》，決定撤銷“西馬銀移民開發(fā)區(qū)”，將占用農(nóng)墾集團(tuán)土地的“西馬銀”自發(fā)移民、國有土地管理權(quán)、公共基礎(chǔ)設(shè)施和機(jī)構(gòu)編制人員整體移交銀川市管理，對農(nóng)用地、住宅用地和住房進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記。

在移交過程中，馬興國陽奉陰違，“白天開大會積極同意移交，晚上搞小動作抵抗移交”，在銀川市的接管工作隊(duì)中安插親信干擾接管工作，威脅、辱罵甚至毆打接管工作人員，導(dǎo)致兩名接管工作人員受傷。

“打傘”追責(zé)，總結(jié)移民管理教訓(xùn)

掃黑除惡專項(xiàng)斗爭開展后，馬興國的種種劣跡和他的“西馬銀王國”引起寧夏回族自治區(qū)黨委、政府高度重視。2018年3月公安機(jī)關(guān)成立專案組。5月，公安機(jī)關(guān)對馬興國立案偵查，共抓獲馬興國等18名犯罪嫌疑人。

曾經(jīng)的“西馬銀”改為現(xiàn)在的“銀西村”

其實(shí)，從2003年開始，馬興國等人從普通違法犯罪逐步發(fā)展做大成為黑社會性質(zhì)組織，其間多個部門反映過馬興國的違法犯罪線索，但均未獲重視。銀川市原國土局早在2007年就向銀川市政府上報了《關(guān)于馬興國等人非法轉(zhuǎn)讓國有土地的調(diào)查報告》，此后又三次向公安機(jī)關(guān)移交相關(guān)線索，但警方卻在調(diào)查后稱“未發(fā)現(xiàn)有黑惡勢力存在”。

半月談記者還了解到，2016年7月在“感動寧夏·2015年度人物”候選人公示期間，賀蘭山農(nóng)牧場就向評選機(jī)構(gòu)報送了關(guān)于馬興國非法占有國有土地的情況反映，銀川市曾建議暫停馬興國的候選人資格，但是評選機(jī)構(gòu)最終仍然決定將馬興國作為候選人進(jìn)行推薦。

針對馬興國涉黑案中存在的“保護(hù)傘”“關(guān)系網(wǎng)”，以及失職瀆職、不作為亂作為等問題，寧夏紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)采取統(tǒng)一指揮、提級辦理、分級負(fù)責(zé)的辦法，進(jìn)行了深挖徹查，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部受到嚴(yán)肅處理。

除了“打傘”追責(zé)外，馬興國涉黑案對反思改進(jìn)移民區(qū)管理方式也頗具現(xiàn)實(shí)意義。辦案人員表示，移民遷入地和遷出地銜接管理機(jī)制不清，移民區(qū)隸屬關(guān)系不明，導(dǎo)致移民區(qū)長期處于管理的真空地帶，給馬興國等人非法控制移民區(qū)以可乘之機(jī)。

自1983年以來，寧夏共組織實(shí)施了6次大規(guī)模移民，累計(jì)移民120多萬，移民搬遷已經(jīng)成為寧夏解決貧困問題的重要手段。然而，馬興國案暴露出個別地方在移民搬遷安置和后續(xù)管理方面仍有短板和漏洞。

多位研究寧夏移民政策的專家表示，有組織移民搬遷涉及面廣，工作量大，在前期可以由遷出地政府承擔(dān)主要管理責(zé)任。移民一旦穩(wěn)定下來，管理權(quán)要盡早移交給遷入地政府。另外，針對此前數(shù)輪移民搬遷遺留的人戶分離、重戶、假戶等問題，建議在今年進(jìn)行的第七次人口普查中予以整頓。（刊于《半月談》2020年第17期）

[責(zé)任編輯：楊凡、崔中連]

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