原標題：老舊小區(qū)加裝電梯申請規(guī)劃許可，業(yè)主能否“一票否決”

來源：人民法院報

原標題：老舊小區(qū)加裝電梯申請規(guī)劃許可，業(yè)主能否“一票否決”

來源：人民法院報

□ 袁欽明 伍柯聿

重慶市第三中級人民法院行政庭四級高級法官助理 袁欽明

重慶市第三中級人民法院研究室（審管辦）一級法官助理 伍柯聿

隨著城市化進程加快，人口老齡化問題凸顯，老舊小區(qū)業(yè)主加裝電梯的現(xiàn)實需求日益強烈。同時，老舊住宅增設電梯是提升老百姓獲得感、實施城市更新行動的民生工程。實踐中，加裝電梯需要通過規(guī)劃審查、施工許可及竣工驗收等一系列行政程序，能否將業(yè)主一致同意作為許可老舊小區(qū)增設電梯的前置條件，還存有爭議。對此，人民法院案例庫入庫參考案例《周某春等36人訴重慶市涪陵區(qū)規(guī)劃和自然資源局規(guī)劃行政許可案（入庫編號：2023-12-3-004-008）》的裁判要旨明確：“老舊小區(qū)加裝電梯規(guī)劃行政許可審批中，業(yè)主對加裝電梯不能達成完全一致的，行政機關應當對異議進行實質調查，必要時還應進行勘驗、鑒定，以確定加裝電梯是否存在侵害異議人專有部分使用權或相鄰權等合法權益的法定情形。行政機關在未對異議進行調查的情況下，直接作出程序性復函要求業(yè)主協(xié)商一致，從事實上終止行政許可程序的，沒有事實和法律根據(jù)，應予撤銷。”該裁判要旨對老舊小區(qū)加裝電梯規(guī)劃行政許可程序的司法審查具有參考價值。現(xiàn)就有關問題作如下解讀。

一、以全體業(yè)主“協(xié)商一致”作為老舊小區(qū)加裝電梯申請規(guī)劃許可的前提條件，有違行政許可法定原則

行政許可法規(guī)定了許可法定原則。根據(jù)行政許可法第十二條、第十四條、第十五條以及第十七條的規(guī)定，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以設定行政許可，地方政府規(guī)章可以設定臨時性的行政許可，其他規(guī)范性文件一律不得設定行政許可。據(jù)此，市、縣級行政主管部門制定的規(guī)范性文件不得增設行政許可，而且對行政許可條件作出的具體規(guī)定不得增設違反上位法的其他條件。對于老舊小區(qū)加裝電梯而言，尚無法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)作出過具體規(guī)定，更無對該事項規(guī)劃許可必須以全體住戶“達成一致”為前提條件的規(guī)定。

本案例中，涪陵區(qū)規(guī)資局作出案涉《復函》，要求申請人與有異議的業(yè)主協(xié)商達成一致意見后，方可申請辦理某小區(qū)A、B棟加裝電梯規(guī)劃許可手續(xù)。該《復函》實質是在法律規(guī)定的建設規(guī)劃行政許可條件以外另行增設新的前提條件，增加申請人的法外義務，不符合行政許可法定原則。

二、以全體業(yè)主“協(xié)商一致”作為老舊小區(qū)加裝電梯申請規(guī)劃許可的前提條件，有違行政許可便民、高效原則

“職權法定”原則要求行政機關實施行政管理的權力來源于法律法規(guī)的授權，不得超越和濫用職權，同時法律規(guī)定應當履行的職責行政機關應當積極履行，不能逃避責任。行政許可法第六條規(guī)定：“實施行政許可，應當遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質服務。”據(jù)此，便民、高效是行政機關實施行政許可應當遵循的基本原則。這包含兩個方面：一是便利行政相對人原則，在行政程序中不得增加當事人程序負擔；二是提升行政效率原則，要求行政機關積極履行法定職責，禁止不作為或者不完全作為。行政機關在職責范圍內(nèi)，在應當作為也可能作為的情況下未積極實施法定職責，構成行政不作為。同時，根據(jù)行政許可法第三十六條的規(guī)定：“行政機關對行政許可申請進行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯。行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見。”這是法律賦予行政機關的程序職責。因此，在老舊小區(qū)加裝電梯規(guī)劃行政許可中，行政機關應當按照前述規(guī)定，針對利害關系人提出的異議對加裝電梯是否影響異議業(yè)主房屋專有部分使用或房屋采光、通風等問題進行審查判斷，進而作出是否許可的決定，不能簡單要求雙方協(xié)商一致，否則便終止行政許可程序。

本案例中，涪陵區(qū)規(guī)資局要求申請人與異議者協(xié)商一致，實質上是將行政機關自己應當履行而未履行異議審查職責的不利后果轉嫁給申請人承擔，不符合行政許可便民、高效原則。

三、老舊小區(qū)加裝電梯規(guī)劃行政許可的司法審查

通常而言，電梯本身并非具有單獨使用價值的建筑物，而是作為建筑物的附屬物使用。老舊小區(qū)加裝電梯屬于對既有房屋的改造建設，不可避免會對相關業(yè)主的生活產(chǎn)生重大影響，尤其是低層業(yè)主和高層業(yè)主之間的利益沖突最為典型。實踐中，通常將既有住宅加裝電梯歸入“改建、重建建筑物及其附屬設施”范疇并遵循民法典第二百七十八條有關共有和共同管理權利的重大事項的集體表決相關規(guī)定。根據(jù)該條要求，改建、重建建筑物及其附屬設施，應當由專有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決，并經(jīng)參與表決專有部分面積四分之三以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)四分之三以上的業(yè)主同意。即“雙2/3以上參與表決”﹢“雙3/4表決同意”，而非強制要求全體業(yè)主一致同意。同時，低層業(yè)主對增設電梯提出異議實質上系出于對自身生活安寧、隱私及相鄰權等可能被侵害的擔憂。根據(jù)民法典第二百九十三條、第二百九十五條等規(guī)定，建造建筑物不得違反國家有關工程建設標準，不得妨礙相鄰建筑物的通風、采光和日照，不得危及相鄰不動產(chǎn)的安全等。因此，行政機關在進行老舊小區(qū)加裝電梯建設規(guī)劃行政許可審批時，既要依法保障多數(shù)業(yè)主的重大事項決策權，避免少數(shù)人濫用一票否決權，也要充分維護少數(shù)人的正當合法利益，避免以“少數(shù)服從多數(shù)”為由侵犯其享有的通風、采光等權益，以維護“有利生產(chǎn)、方便生活、團結互助、公平合理”的相鄰關系。

綜上，在尚無法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)對老舊小區(qū)加裝電梯及其行政許可審查程序作出明確規(guī)定的情況下，行政機關應當參照民法典第二百七十八條等規(guī)定將其作為須由業(yè)主民主表決確定的重大事項，并對利害關系人的異議能否成立進行實質審查，發(fā)揮行政主管部門專業(yè)性、權威性和效率性等特點，推動老舊小區(qū)加裝電梯爭議實質解紛。因此，行政機關在未對異議進行調查的情況下，不得直接作出程序性復函要求業(yè)主協(xié)商一致，從事實上終止行政許可程序。相反，行政機關應當對異議人提出增設電梯侵害其房屋專有部分使用或影響相鄰房屋采光、通風等事由進行調查，如有必要，應當進行勘驗、鑒定，并根據(jù)調查結果決定是否予以審批或者要求申請人修改完善施工方案。

（作者單位：重慶市第三中級人民法院）

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