日前，國務院總理李克強簽署國務院令，公布《無證無照經營查處辦法》（以下簡稱《辦法》），自2017年10月1日起施行。

《辦法》共十九條，主要調整了無證無照經營的查處范圍，明確了部門監管職責。出臺《辦法》是轉變監管理念、加強事中事后監管、保障“先照后證”改革順利實施的重要舉措，有利于提高監管效率，促進創業創新。

放管結合

《辦法》強調放管結合，為大眾創業、萬眾創新營造良好制度氛圍。一是放寬不屬于無證無照經營活動的范圍，鼓勵社會投資創業，激發市場活力，并為地方人民政府根據本地實際，靈活創新管理預留制度空間。《辦法》規定以下兩類經營活動不屬于無證無照經營：在縣級以上地方人民政府指定的場所和時間，銷售農副產品、日常生活用品，或者個人利用自己的技能從事依法無須取得許可的便民勞務活動；依照法律、行政法規、國務院決定的規定，從事無須取得許可或者辦理注冊登記的經營活動。二是規定查處部門應當堅持查處與引導相結合、處罰與教育相結合的原則，避免一概取締的簡單化執法，對具備辦理證照的法定條件、經營者有繼續經營意愿的，應當督促、引導其依法辦理相應證照。三是法律、行政法規對其處罰沒有明確規定的無照經營行為，適當減輕法律責任，不再予以沒收工具，并降低罰款數額。

《辦法》強調明確部門執法權限，厘清監管職責。對無照經營的，由工商行政管理部門依照相關法律、行政法規的規定予以處罰。對無證經營的，法律、法規、國務院決定對負責查處無證經營的部門有明確規定的，由規定的部門查處；法律、法規、國務院決定沒有規定或者規定不明確的，由省、自治區、直轄市人民政府確定的部門查處。對既無證也無照從事經營活動的，依照無證經營的規定予以查處。

《辦法》提出，要加強組織協調，形成監管合力，提高監管效能。一是明確縣級以上地方人民政府負有組織、協調職責。二是規定查處部門應當依法履行職責，密切協同配合，利用信息網絡平臺加強信息共享，發現不屬于本部門查處職責的無證無照經營，及時通報有關部門。三是規定查處部門將無證無照經營記入信用記錄，并依法公示相關信息。

早市晚市不用辦執照

北京工商大學法學院教授呂來明說，辦法為適應深化商事制度改革以及營造寬松的創業創新環境的需求，在監管體制、措施以及處罰尺度方面做出了較大的變革。

中國政法大學民商經濟法學院教授趙旭東說，辦法對無證無照經營行為做了合理的區分。明確界定了某些不受查處的無證無照經營行為，這些特殊的經營行為不再要求經營者辦理工商登記，雖然沒有營業執照，但屬于合法經營，不受查處。

趙旭東舉例說，無需辦理營業執照的經營行為，有通常所稱的“早市”“晚市”的經營行為。辦法授權縣、市級地方人民政府根據各地的具體需要、條件和情況來指定這種經營場地和特定時間。

“這一規定既充分地反映了適當放寬市場管制、合理利用城鄉公共空間、滿足城鄉居民日常生活便利和小額經營活動需求的改革方向和立法目的，也完全符合商事法律制度的基本原理和要求。”趙旭東說。

北京大學法學院教授蔣大興說，辦法放寬了對創新營業行為及民生性營業行為的法律控制，體現了政府對基層百姓“謀生性營業”的寬容，同時，也為其他法律、行政法規對創新營業的試驗性規制留下空間。

對無照經營實行處罰有度

呂來明說，辦法體現了對無照經營行為實行處罰有度理念，使得無照經營者在取得營業執照后仍有一定的物質條件從事合法經營活動。

蔣大興說，辦法規定，查處部門將無證無照經營記入信用紀錄，并依法公示相關信息等。這些新的監管方法，體現了監管部門對執法的目的、手段、功能有了更清晰的認識，改革了此前問題突出的“罰款行政”、“暴力執法”、“簡單執法”，對尊重執法對象，柔和社會矛盾，形成互信互諒的新型“政府－市場”關系具有十分重要的作用。

辦法對無照經營行為僅規定可采取“查封、扣押”其經營設備及工具的行政強制措施，不再規定可采取“沒收工具”的法律責任，減少了執法者和違法者之間的沖突。

辦法改變了此前的“罰款執法模式”。大幅降低了對無照經營者的罰款處罰標準，最高處罰額度從2萬元、5萬元、20萬元及50萬元降低為5000元、1萬元，適當減輕了無照經營者的經濟責任。

推進政府協同監管服務

蔣大興說，辦法體現了“優化服務”的新理念。

首先，科學地界分了行政機關的職責。合理區分了“無證經營”、“無照經營”及“無證無照經營”三種情形，分別確定了其查處機關，較好地貫徹了“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則；其次，克服了職責授權不明的現象。對監管授權模糊之處，采取了“事前補充授權”的方式，確保事有人管、責有人負，實現監管無縫銜接。同時，優化了協同共治的關系。

中國人民大學法學院教授葉林說，辦法在落實查處無證無照經營，推進政府協同監管服務方面，提出了三項重要措施：信息共享，即利用網絡平臺，促成各執法機關之間的信息共享；情況通報，即執法機關在發現不屬于本部門查處職責的無證無照經營時，應當及時向有權機關通報；信用公示，即執法機關應當記錄無證無照經營者的信息，并按照法律法規予以公示。

葉林表示，各執法機關共享信息、協調配合，才能有效達成行政執法的最終目的。隨著信息管理、通訊服務和檔案管理技術的不斷進步，我國城市地區已具備了行政執法機關共享信息的技術條件，需要改進的，恰恰是過度強調分工負責而忽視彼此配合的執法架構。

據新華社

[責任編輯：楊凡、韓琳琳]

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